在改革的背景下，地方立法权扩张是地方的需求，也是社会变迁的结果。设区的市拥有立法权是一定程度的地方自主性的表现，由设区的市进行立法是地方自主权的表现，也是实现地方政权机构和居民的意志、利益的基本方式。地方立法权扩张强化了地方政权机构的责任，也促使它们转变职能以及履行职能的方式。地方立法的工具性自治决定了它的补充性和自主性特点。地方立法依赖民主机制，但民主基础薄弱的现实条件制约立法的功能发挥。有必要重塑地方人大常委会和立法的政治过程，确保立法质量和立法公正，让地方立法回归民主。

以地方立法为契机，推动地方政治民主化和法治化，革新治理体制和治理方式，并提升治理能力，固然是清晰的改革思路，却需要更为周延的配套措施和改革路线 图。一种可操作的回应性方案则是从组织和程序两个方面进行分析，前者确保立法 质量，后者确保立法公正，从而实现地方立法的民主和自治目标。

首先，应激活并正确行使立法机关的权力。在当下结构中，地方人大及其常委会的工作职责往往限于监督，对地方决策和治理活动的参与却极为不足，这种困境会随着立法活动的展开有所变化。为此，应将其改造为相对专业和专职的立法机构，通过增设相关的专业委员会和法制工作委员会；有关法律领域的专家担任常委会委员，并聘请具有法律专业知识和能力的人担任法律顾问、立法顾问并参与立法事务，严格控制“委托立法”和“立法外包”。其次完善地方立法的程序，为此要保障提案主体多元化和提案程序便捷化；强化立法过程的民主性；防止利益集团对立法的俘获；防止程序过度；完善立法监督。再次，配置司法审查和备案审查制度。

未来的制度实践中，有必要改革地方人大常委会，完善地方立法的政治过程和利益表达，从而让地方立法最大限度地发挥民主和自治的功能。

摘自《法学》2015年第7期