地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,完善中国特色社会主义法律体系,必须加强地方立法工作,充分发挥地方性法规的独特作用。赋予地方立法权,是我国立法体制的重大变化,是加强地方政权建设的重大举措。
新中国成立以来,我国地方立法经历了一个从无到有、主体从少到多的发展变化过程,与改革开放和现代化建设同步,反映出党和国家在治理方式上的重大变化。
为了适应新形势新要求,更好发挥中央和地方两个积极性,党的十八届四中全会提出完善立法体制,明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权。2014年8月,颁行14年后,立法法修正案草案首次提交全国人大常委会会议审议,拉开了新形势下我国地方立法权下放的序幕。
2015年3月,十二届全国人大三次会议通过关于修改立法法的决定,赋予所有设区的市地方立法权,地方立法权的范围再次扩大,我国享有地方立法权的主体在原有31个省(区、市)和49个较大的市基础上,又增加274个,包括240个设区的市、30个自治州和4个未设区的地级市。
随着地方立法主体的不断增加,对提高地方立法质量提出了新的更高要求。实施精准立法,提高立法的针对性和可操作性,开启了精细化立法之路的新纪元,标志着我国的立法正从追求数量向更加注重质量转变,成为我国迈向“良法善治”的重要里程碑。
记者从全国人大常委会获悉,立法法修改以来,全国人大常委会高度重视,积极指导推进立法法的贯彻实施；各省、自治区积极谋划,扎实有序推进赋予设区的市地方立法权工作,截至2017年12月,新赋予地方立法权的274个设区的市、自治州中,已经批准确定可以开始制定地方性法规的有272个,占99.3%。这些设区的市、自治州在立法中注重体现地方特色,坚持依法立法,已经制定出595件地方性法规,对本地区城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护以及地方立法程序进行了规范。
“新取得地方立法权的设区的市立法工作开局良好,应该说是较好地实现了党中央决策部署。赋予设区的市立法权的决策已经落地生根并正在开花结果。”全国人大常委会法工委相关负责人表示。
始终坚持党的领导 发挥行之有效作用
坚持党的领导是立法工作必须遵循的重大政治原则。地方立法关系到党和国家大政方针在本地区的贯彻执行,这就要求地方立法工作要始终坚持正确的政治方向,从制度上保证党中央的决策部署和国家宪法法律法规在本地区得到正确的贯彻和有效实施。
1979年,我国赋予省级人大地方立法权。之后,随着经济社会发展和需要,国家又先后赋予了省、自治区人民政府所在地的市,经国务院批准的较大的市和经济特区所在地的市地方立法权。改革开放40年来,有立法权的地方人大及其常委会自觉坚持党对立法工作的领导,认真行使宪法法律赋予的职权,坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则,以立法促改革、促发展、促创新。
截至目前,有立法权的地方人大及其常委会共制定现行有效的地方性法规1万余件,在法治建设中发挥着实施性、补充性、探索性的重要作用,有力促进了地方经济社会发展和民主法制建设,为国家立法提供了有益经验,为形成和完善中国特色社会主义法律体系作出了积极贡献。
两年多来,赋予设区的市行使地方立法权工作取得明显成效。在全国人大常委会和各省(区、市)党委、人大的共同努力下,各地认真贯彻落实党中央关于加强党领导立法工作的意见,将党的领导贯穿到立法工作全过程。有的地方党委注重加强对立法工作的领导,每年都确定几部法规列入党委工作要点,分别进行督查,以推动落实。有的地方紧紧围绕中央和同级党委的重大决策部署,始终坚持正确的政治方向,从当地实际出发,开展立法工作。有的地方探索完善党领导立法工作制度规范,明确向党委请示报告地方立法重大事项范围,规范人大常委会党组向党委请示报告立法重大事项工作程序。有的地方充分发挥人大常委会党组作用,制定党组工作规则,明确工作范围与程序。
助力法律政策落地 解决“最后一公里”
党的十八大以来,各地认真贯彻落实立法法的规定,正确处理立法与改革的关系,实现立法和改革决策相衔接,为落实党的重大改革决策部署提供制度支撑。在法定权限范围内,将国家法律、行政法规予以细化,使之更具有适应性、可执行性和可操作性。
各地在编制立法规划、计划时紧紧围绕中央和地方经济社会发展和改革事项,突出重点领域立法,大量涉及经济、政治、社会、生态文明的地方性法规,直接关系到人民群众的现实利益,深受人民群众的欢迎。比如,北京市出台的《北京市大气污染防治条例》对人民群众关注的雾霾防治作出专门规定,确立了政府主导,政府、法人组织和公民共同负责的公共治理体制,增强了全社会对大气污染防治的责任意识和行动自觉；新疆制定了实施反恐怖主义法办法,严厉打击各种分裂恐怖活动,维护民族团结和国家统一；还有多地围绕水污染、固体废物污染、消费者权益保护等方面,积极开展立法修法。
填补国家立法空白 适应地方治理需要
党的十八大以来,随着我国经济社会和城镇化建设的快速发展,人民群众对美好生活的期待不断增强,与之密切相关的土地、人口、医疗、教育、养老、保险、住房保障等问题,特别是环境保护、城乡建设与管理、网约车共享单车管理等新的社会治理问题日益突出。但与此同时,对于很多问题,国家层面的法律和行政法规难以满足地方的实际需要。
面对这一复杂情况,被赋予地方立法权的各地立法机关积极探索创新,填补了多项国家立法空白,对国家暂未立法而地方又很需要依法管理的事项制定地方性法规。比如,广西根据党中央关于打好脱贫攻坚战的部署和要求,对1995年制定的扶贫开发条例进行修改完善,促进发展成果由人民共享；吉林加强对黑土地资源的保护和合理开发利用,出台《吉林省黑土地保护条例》,以保障国家粮食安全,推进绿色可持续发展；贵州省抓住国家实施大数据和网络强国战略机遇,出台《贵州省大数据发展应用促进条例》,积极推进国家大数据试验区建设。
此外,多地还坚持从本地实际出发,针对地方特色开展立法。一些地方十分注重加强历史文化建筑保护,《荆州古城保护条例》《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》《百色市百色起义文物保护条例》等地方性法规,增强了文化自信,传承了优秀传统,弘扬了革命历史；一些地方坚持突出本地地方特色,《泉州海上丝绸之路史迹保护条例》《威海市城市风貌保护条例》等地方性法规,着重针对本地实际,体现独特地方风貌。
积极稳妥有序推进 发挥“试验田”作用
积极稳妥先行先试,是我国地方立法的一个重要特色。被赋予地方立法权后,多个设区的市(州)根据立法法的规定抓紧制定规范立法活动的地方性法规,做到程序规范先行,并严格按照立法法的权限范围,审慎出台关于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面的地方性法规,确保积极稳妥地推进地方立法工作。
针对土壤污染日趋严重的问题,湖北省出台《湖北省土壤污染防治条例》,坚持预防和治污相结合,确立最严格的土壤污染防治管理制度,保证老百姓的米袋子、菜篮子安全和居住环境安全；针对当前社会存在的“医闹”问题,江西省出台《江西省医疗纠纷预防与处理条例》,加强人民调解,化解纠纷矛盾,为依法解决“医闹”难题提供了法治规范和保障；为落实党中央和有关法律关于实行河长制的精神,浙江省出台《浙江省河长制规定》,进一步落实和完善河长制工作机制体制。这些地方性法规既为有效解决相关社会问题提供了法治遵循,也为国家相关立法积累了经验。
注重备案审查工作 加强人才队伍建设
加强备案审查工作,是完善宪法监督制度、维护社会主义法制统一的重要抓手,对于加强和改进立法工作、提高立法质量具有重要的促进作用。近年来,地方各级人大常委会积极探索创新备案审查工作体制机制,积极开展主动审查和被动审查,适时开展法规清理,备案审查制度和能力建设取得明显进展。
有的地方切实加强省市县三级机构设置,实现区县级人大全覆盖；有的地方加强制度建设,健全工作机制,加大纠错力度,增强制度约束刚性；有的地方探索建立定期向常委会报告专项工作制度、备案审查情况通报制度、与党委政府之间衔接联动和相互协作制度；有的地方坚持统专结合,统筹法制工作机构、备案审查机构和专委会、其他工作机构协同开展工作,同时注重发挥代表、专家和社会的作用；有的地方注重队伍建设,通过多种方式,提升工作队伍的能力水平；有的地方积极推进备案审查信息平台建设,借助现代技术手段提高备案审查能力和工作效率等,备案审查工作不断走向深入。
加强地方立法工作队伍建设,也是提高地方立法质量的一个关键。立法有其自身的规律性要求,政治性、专业性、理论性、实践性都很强。因而,做好立法工作离不开一支坚强有力、素质过硬的人才队伍作支撑。近年来,全国人大常委会法工委加强了对地方立法工作干部的培训工作,取得一定成效。在地方省、市党委有力领导下,在人大常委会的积极推动、努力和政府的大力支持下,各地的立法机构和队伍建设取得很多成绩。一些省级人大常委会法制工作机构增设了处级机构,增加了相应编制；新赋予立法权的设区的市普遍成立了法制委和法制工作机构,有的法制工作机构配备了相应的力量,为地方立法工作的有效开展提供了坚强的组织保障。
立符合实际的法,立有效管用的法,立百姓拥护的法。近年来,地方立法从注重“立权”,转变为“立权”和“立责”并重；从注重维护公权,转变为维护公权、规范公权、保护私权、保障人权并重。地方立法正在地方治理中发挥着实施性、补充性、探索性的重要作用,有力促进了地方经济社会发展和民主法制建设,解决了全国性立法难以解决的地方性特殊问题的难题,为国家立法提供了有益经验,为形成和完善中国特色社会主义法律体系作出了积极贡献。
法制日报记者 朱宁宁
