一、《城市规划法》的有关规定及现实的运作方式

总体而言，《城市规划法》对“规划与管理”的关系的规定较为原则，如：“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务”（第十条），“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理”（第二十九条）。总之，《城市规划法》的条文里没有“经依法批准的城市规划”的描述，所以“遵守城市规划”或“符合城市规划”的含

义具抽象性，规划行政主管部门及行政相对方受到的法律约束并不确定。

而“服从规划管理”的法律含义则是很明确的，因为《城市规划法》对规划建设管理的“一书两证”制度的规定非常具操作性：建设单位的“设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书”（第三十条），“由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地”（第三十一条），“由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”（第三十二条）。

可见，《城市规划法》所构建的“规划与管理”的羁束关系，主要是程序性的，即“一书两证”的规划控制。而依法定程序编制和审批的“成文规划”与管理的羁束关系则不明确。客观而言，当时的立法局限较大，但有其必然性。

在1990 年代，尽管大多数城市已经具备了“城市总体规划”，但还需提高科学合理性，并及时更新；一般而言，对应于具体的开发管理，“城市总体规划”的依据性极为宽泛；有了“城市总体规划”后，还需要据此制订可以作为控制建设的法定文件的“控制性详细规划”。而当时编制控制性详细规划的经验还不多，编制的面较小，需要稳步推进。所以建设部1991年发布的《城市规划编制办法》的相关要求是“根据城市规划的深化和管理的需要，一般应当编制控制性详细规划”（第二十二条）。这里的措辞是“一般应当”，而并非是明确要求。

考察各地的规划建设管理实践，以依法批准的控制性详细规划为羁束性条件的管理运作体系并未能建立起来，而直接以国家和地方的规划技术标准和规范为规划建设管理羁束性条件的做法则较为普遍。例如 1989 年制定的《上海市城市规划管理技术规定（土地使用、建筑管理）》规定，“各项建设用地应符合批准的详细规划的规定；尚未编制详细规划的，按分区规划和《城市土地使用适建范围表》的技术规定执行”（第四条）。2003 年修订后《上海市城市规划管理技术规定（土地使用、建筑管理）》又进一步规定，“各项建设工程的建设，应当按照经批准的详细规划执行；尚无经批准的详细规划的，应按中心城分区规划、新城总体规划、中心镇总体规划和本规定执行”（第三条）。其他城市也有相似的规定或实践。

出现这种状况的客观原因在于，控制性详细规划的法律地位不明确，建设发展的速度快，控制性详细规划的编制往往滞后性或不健全；另一方面，法治意识不强、规划编制和实施的随意性大，也是重要原因。

二、加强控制性详细规划的羁束作用的必要性及创新实践

从学理上分析，在我国经济和社会发展的现实背景下，面对“超常规”的势态，城市要建设、要发展，在规划的编制速度跟不上，水平、深度和完整性还有待提高以前，只能由城市人民政府及其规划行政主管部门根据法律、法规的授权，以既有的“成文”规划为指导，在法定的羁束性程序框架内施行建设规划的许可管理，客观上需要享有较大的自由裁量权限。但是如果不与时俱进，对自由裁量权不加以逐步的、适当的限制，就会有悖于“依法行政”的法治原则。

“依法治国”是我国社会主义市场经济发展的必然要求。在城乡规划和建设领域贯彻“依法治国”的方略，就是要加强规划的依法编制、审批和实施；在城镇体系规划、城市总体规划的编制层次之下，进一步编制分区规划和控制性详细规划等，就是要为具体的开发建设行为及相应的规划建设管理提供尽可能详细、准确的规划依据和条件；使得具体的管理“有依据可依、有章法可循”，从而使得羁束权限的范围逐步扩大，同时也使得必要的自由裁量权限框架也变得更为确定和严密。其深刻的社会意义就是城乡规划和建设的法制化程度的切实提高。

自1990年以来，随着《城市规划法》及建设部《城市规划编制办法》的实施，城市规划编制体系不断完善，“城市总体规划”和“控制性详细规划”的作用日益为各级领导和社会大众所理解。以依法编制和批准的“成文规划”为规划建设管理的重要依据的理念已广为接受。

在加强规划编制与管理的羁束性联系，提高规划建设管理法治化程度方面，一些地方政府通过地方立法而积极作为。如深圳通过《深圳市城市规划条例》确立了“法定图则”的制度；“法定图则”与控制性详细规划处于同一层面，所不同的是，“法定图则”明文规定其文本是“指经过法定程序批准具有法律效力的规划控制条文”，其图表是“指经过法定程序批准并由深圳城市规划委员会主任签署生效的具有法律效力的规划控制总图及其附表”。因而，“法定图则”对于规划建设管理具有明确的羁束性。

再如上海市在2003年的《上海市城市规划管理技术规定（土地使用、建筑管理）》中也规定了“建筑基地面积大于3 万平方米的成片开发地区，必须编制详细规划，经批准后实施；未编制详细规划的，不予审批”（第十三条）。规划编制水平的持续提高，地方的创新实践，以及整个社会的法治意识的加强，为国家层面的城乡规划立法发展奠定了坚实的基础。

三、 《城乡规划法》有关规定的解读

《城乡规划法》在规划与管理的羁束关系方面的规定开宗明义：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”（第七条）。从而可以认为在提升城市规划建设管理的法治程度方面迈出了一大步。

相对于《城市规划法》中“城市规划”的抽象概念，如“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理”（第二十九条），《城乡规划法》的规定则是“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询”（第九条）。可见新的法律明确了需要遵守的是“经依法批准并公布的城乡规划”，亦即成文规划。

对于“控制性详细规划”的地位和作用，《城乡规划法》作出多方面的相应规定。

例如，对于划拨土地使用权的建设项目，“由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证”（第三十七条）。对于出让方式提供土地使用权的，“城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。” “城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件”（第三十八条）。

又如，在申请和核发建设工程规划许可证阶段，规定了“对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”（第四十条）。

再如，对建设单位变更规划条件的申请办理，规定了“变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准”（第四十三条）。

从上述《城乡规划法》的条款可得出，对于规划建设管理所涉及到的行政行为，如确定“建设用地规划条件”、核发“建设工程规划许可证”、批准“变更规划条件”等，均要以“依法批准的控制性详细规划”为依据。亦即“控制性详细规划”对于“规划建设管理”具羁束性作用。对于控制性详细规划的修编，《城乡规划法》也作出了严密的规定，“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划（第四十八条）。由此可见，法律要求人们对控制性详细规划持严肃的态度。

四、如何贯彻好《城乡规划法》的有关规定

1.各地要尽快推进并滚动完善各层次城乡规划的编制工作。因为“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，”所以没有完善的“成文规划”，也就谈不上为城乡建设和规划管理提供依据。同时，由于“成文规划”的羁束性作用提高，建设管理过程中的自由裁量权将相应缩小，进而规划管理中的许多矛盾和争议必定会前移至规划编制和审批阶段。因而《城乡规划法》实施后，规划编制的科学合理性、政策导向性及利益协调性的特征将更为凸显。

2.要把握不同层次规划对于规划建设管理的差别性作用和意义。对具体城乡规划建设管理提供依据的主要是控制性详细规划；如果依据总体规划来施行规划建设管理，必定是自由裁量权很大。如前所述，这恰恰是《城乡规划法》要解决的问题。

控制性详细规划的编制要根据“城市总体规划的要求”或“镇总体规划的要求”。“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等”（第十七条）。根据《城乡规划法》的这一定义及实践经验，总体规划的作用主要是为包括控制性详细规划在内的下层级规划及专业规划的编制提供依据，一般不直接作为确定建设用地和建设工程的规划条件的依据；或者说主要是为抽象规划行政行为提供依据。但是，城市和镇总体规划中的“强制性内容”，因其明白无误的法定羁束性，在总体规划以下层次规划的编制及规划建设管理中都必须要遵守。

3.鉴于《城乡规划法》赋予控制性详细规划的重要地位和作用，需要认真研究和优化控制性详细规划的编制办法。一方面，“城市总体规划”和“镇总体规划”要切实能够为控制性详细规划的编制提供科学合理的根据；另一方面，要坚决纠正或改变以开发建设项目的要求来主导控制性详细规划编制的种种做法；不能任意划定规划基地，“就事论事”地编制控制性详细规划；要充分意识到控制性详细规划成果的空间物质性后果及对房地产权益人的影响。

一些城市正在探讨或试行的“控制性详细规划编制单元”、“城市规划管理单元”的做法很有意义。控制性详细规划的编制要具合理性，必定要基于一定的空间单元和社区单元结构，没有一定的结构逻辑和相对整体性的规划编制事实上不能称为“规划编制”。在控制性详细规划编制的规范性方面似应尽快做出严密规定。

五、结语

《城乡规划法》的制定和施行，是我国城乡规划建设领域的一件大事。《城乡规划法》确立了规划与建设管理的羁束性关系，标志着我国城乡规划法治化的巨大进步。在实践中，这一新的立法内容必将对现行的规划建设管理体制和方法带来深刻的影响，同时也将对规划的编制、特别是控制性详细规划的编制方法提出更高的要求。为此，亟需规划管理部门和规划设计单位的积极响应。

来源：《城市规划》