【摘要】环境问题对人类社会法律构成了严峻的挑战。法律对于当代环境问题的反应, 最早体现为民法、宪法、行政法等传统部门法的不断“ 绿化” 。部门化、体系化的环境法律部门不仅具有规范、强制、引导、矫正等全方位的法律功能, 而且能够推动和促进可持续发展价值观的形成。环境法律部门因而成为应对当代环境问题的基本法域和环境法治的中心内容。对于当代环境问题的法律回应绝不是环境法一个部门法的任务, 而应当是整个法律体系的不同法律部门之间在针对环境问题的对话、沟通与互动基础之上形成的协同性回应。
【关键词】环境问题;部门法;环境法;宪法;行政法;民法
伴随着近、现代科学技术的革命性变化, 人类对于自然的理解和观念发生了巨大的改变:从原始社会和农耕文明时期对自然的敬畏、崇拜和顺应,逐步转变为工业革命以来对自然的改造、控制乃至征服。当代环境问题产生于工业革命以来的时代背景, 并对当今人类社会的生存和发展构成了极大的威胁和挑战。法律是解决当代环境问题的重要社会基础和规范依据。
一、环境问题的部门性反应:传统部门法的“绿化”
对于法律而言, 环境问题既是一个古老的问题, 又是一个崭新的问题。之所以称环境问题为法律的一个崭新的问题, 主要是指在工业革命以来形成的当代环境危机背景下, 法律理论和实践所面临的全方位冲击, 以及从法律价值、法律制度到法律规范所面临的多层次挑战。法律作为人类社会的基本规范, 其作用在于调整因开发、利用、保护、改善环境所发生的社会关系, 以建立人与人、人与自然和谐共处的社会秩序。法律对于当代环境问题的关注和反应, 最早体现在民法、宪法、行政法、刑法、诉讼法等传统部门法的不断“ 绿化” , 即通过传统部门法的个别法律规范的增设、调整和修订,以及零星法律制度的创设、修正和补充, 解决因环境问题而产生的社会冲突和法律纠纷。
(一)宪法对于环境问题的反应
19世纪末至20世纪初, 团体主义、干涉主义思想在西方发达资本主义国家应运而生。团体主义主张, 社会是由个人构成的有机整体, 个人的连带关系是社会存在的基础, 促进社会利益和和谐发展, 因而成为国家的重要责任。干涉主义强调政府除了保障公民的自由和平等权利之外, 还应当从社会整体目的出发, 对社会福利、劳动保障、环境保护等各种问题予以关注和解决, 并对以个人主义和自由主义为基础的社会经济活动进行必要干预。对环境问题的国家干预与管制渐渐与团体主义、干涉主义的要求形成了内在契合, 一些国家的宪法中纷纷出现涉及环境保护的条款, 或者通过原有宪法条款的扩大解释, 规定国家和政府的环境保护公共职责以及公民的环境权利。
对于发展中国家而言, 虽然宪法产生的法理逻辑不同于西方发达国家, 但也纷纷从本国的国情出发, 在宪法中规定了环境保护的条款。根据学者在20 世纪90 年代中期的统计数据, 世界62 个国家或地区的宪法规定了国家保护与改善环境的目标或义务;41 个国家或地区的宪法规定了作为基本人权的环境权。在我国, 自政府代表团出席1972 年人类环境会议以后, 环境问题开始引起了中央政府的关注和重视, 1973年召开了第一次全国环境保护工作会议, 开启了环境保护工作和环境保护法律与政策发展的序幕。我国在宪法这一最高法律等级层次, 也较早地关注到环境保护问题, 1982年修订的《宪法》第26条首次明确规定了“国家保护和改善生活环境和生态环境, 防治污染和其他公害”的职责。宪法中环境保护国家职责的规定, 为环境法治的展开奠定了基础。
(二)行政法对于环境问题的反应
20世纪初, 放任自流的资本主义自由竞争的弊端开始显露, 无政府状态的盲目竞争和垄断, 不仅造成了社会资源和财富的巨大浪费, 还导致了环境危机等大量社会问题的发生。此时, 政府被要求负担起充实人民社会权利和积极兴利的责任, 为适应社会由个人主义的权利本位观向团体主义的社会本位观转变, 行政法也由消极的依法行政向积极的社会行政迈进。环境问题的凸现以及市场失灵的存在, 使得作为调整国家行政关系的行政法不得不作出相应的改进, 它试图通过积极的国家干预和行政法律管制应对日益突出的环境危机。一方面, 随着国家行政目的的转变, 把对环境污染和环境破坏的行政法律管制纳入国家行政权力的范畴, 以适应国家对环境进行干预和管制的需要;另一方面, 通过积极的环境行政法的扩张措施,确保国家实现一个安全、健康、持续的环境的行政政策目标。
(三)民法对于环境问题的反应
随着社会利益的日益彰显, 要求一定程度改变对个人自由和权利的放任, 并由团体主义的社会本位思想对其进行控制, 从而, 民法私法自治的观念开始顺应社会法理的要求, 并对所有权绝对自由、契约自由、过失责任三大内容进行修正, 使其受到公共利益和公序良俗的限制。民法对于环境问题的反应还包括重构环境污染侵权行为构成要件、将无过失责任原则作为环境污染特殊侵权的归责原则、环境共同侵权行为中适用共同危险责任, 等等。
(四)其他法律部门对于环境问题的反应
在刑法方面, 面对日益严峻的环境问题, 用最严厉的刑法来惩治严重危害环境的犯罪行为就成为最佳选择。
在诉讼法方面, 针对环境污染案件特点出现了一些诉讼规则的修正和新型诉讼形式, 如放宽个人起诉资格、推行环境公民诉讼、规定举证责任转移规则、确立“疫学因果论” 和“因果关系推定原则” 等因果关系证明方法、延长环境污染侵权的诉讼时效等。
宪法、民法、行政法等传统部门法的历史远比环境法久远, 通过以上分析可以看出, 它们在环境法律部门形成之前, 就适应环境保护社会实践的需要并根据自身的特点作出了一些相应的法律修正、调整和改进, 这些部门法在环境保护方面的法律规范至今仍然是解决环境问题不可缺少的法律组成部分。但是, 必须认识到, 传统部门法因其自身法律价值、学术传统、理论体系和研究范式等方面的历史限制, 往往难以真正融入环境问题的时代语境和现实背景, 这也成为制约传统部门法应对环境问题能力的一个障碍。
二、环境问题的部门化应对:环境部门法的形成和发展
20世纪60年代开始, 一些西方发达国家和地区大气、水、海洋、固体废物、土壤、核放射的污染防治立法, 以及土地、水资源、森林、野生动植物、国家公园等自然与自然资源保护立法的大量涌现, 催生了现代法治意义上的环境法。在西方发达国家, 随着环境法律、法规数量的扩大和体系的形成, 特别是一些国家和地区环境综合法、环境基本法和环境法典的产生, 大大推动了环境法部门化的形成和发展。作为具有共性的法律规范的集合, 环境法律部门或法律体系是指由一国现行的有关保护和改善环境与自然资源、防止环境污染和其他公害的各种规范性文件所组成的相互联系、相辅相成、协调一致的法律规范的统一体。环境法律部门包括环境基本法、单项环境法、环境法规、环境标准、部门环境规章, 以及国际环境条约等不同的法律渊源, 它们共同构成了环境法律部门的内容, 并使之成为各国、各地区应对当代环境问题的基本法域和环境法治的中心内容。
我国于1979年颁布了《环境保护法》试行法,在1979年我国法学教育的学科分类中,将环境法学划归经济法学, 并将其作为经济法二级法学学科下属的三级法学学科。1989年我国正式颁布了《环境保护法》,很多学者呼吁将环境法作为一门独立的部门法。在20世纪80年代后期, 特别是1992年联合国可持续发展大会后, 可持续发展成为全球性的广泛共识,加之我国环境法体系的建设已初具规模, 环境法的独立部门法地位得到广泛的认可。在1997年国务院学位委员会调整法学教育学科设置时, 明确地将“环境与资源保护法学” 纳入法学的十个二级学科之中。目前, 我国环境法已经形成了可持续发展目的统领下, 由以开发、利用、保护和改善环境社会关系为调整对象的庞大法律规范组成的独立部门法, 以适应不断发展的环境法制建设的实践需要。
当代社会所追求的可持续发展的价值目标构成了环境法的伦理道德基础, 环境法从环境问题出发, 以保护环境和促进可持续发展为价值目标, 在其法律理念、法律目的、调整范围、调整方法和手段等方面, 产生了一些与传统部门法不同的部门法特点。
可持续发展的价值目标要求人类对于当代人、子孙后代乃至自然承担更广泛的责任, 这就要求对法律和组织结构进行改革, 以强调共同的利益、充满健康与福利的环境, 对所有人类包括子孙后代都是至关重要的, 这是对法律结构进行一些必要改革的出发点。与传统部门法对于环境问题的分散、零星反应不同, 不断部门化、体系化的环境部门法不仅具有规范、强制、引导、矫正等全方位的法律功能, 而且能够推动和促进社会可持续发展环境价值观的形成和法律实现。环境法的可持续发展价值目标具有历史的时空性, 它不仅需要考虑当代人类利益开发、利用和保护环境的公平秩序, 而且还需要考虑子孙后代利益乃至地球上的其生命。当代社会环境价值应当建立在对人类与自然和谐关系的科学认识基础之上, 在承认自然资源承载力和环境容量是有限的前提下, 实现人和自然的共处、共生与和谐, 即由绝对的人类中心主义转向人与自然和谐发展的价值取向, 将人类社会经济活动与保护生态环境的可持续性联系在一起。在这个意义上,环境部门法对传统部门法而言, 不是一种简单的修正和补充, 而是一种法律价值观念上的冲击和挑战。目前, 以可持续发展为价值追求和立法目的的环境法, 已经成为我国环境保护社会实践活动的法治基础和核心。与此同时, 需要指出的是, 环境部门法作为我国法律体系的一个新兴的独立法律部门, 它在法学教育和理论研究上已经形成了与其他传统部门法彼此独立、相互平行的法学教育、理论研究和知识发展形态。因此, 对于环境部门法而言, 如果过分强调环境部门法的独立性, 同样容易造成环境法与其他部门法之间知识、价值和方法的隔绝, 并丧失其对环境问题的法学整体把握和多部门的交叉视角。一般认为, 一个国家或地区的法律体系是由其全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体。我国现有的部门法理论形成于苏联的法律体系理论, 它是以法律调整的社会关系为基础而进行法律部门划分的。长期以来, 我国法学教育和理论研究形成了以部门法为依托的分门别类的专业化教育和理论研究格局。部门法划分虽然推动了我国法学教育和理论研究的专业化发展, 但是, 如果过于强调部门法的独立性, 不仅很容易造成其封闭、自恋的部门法意识,而且往往会带来部门法的视角狭隘化、理论体系封闭化和方法程式化等不良后果。因此, 环境法的部门化发展并不意味着它能够脱离其他的法律部门,相反, 环境部门法应当拓展与其他部门法的持续、深入的对话、沟通和互动, 防止因环境部门法的封闭化而导致其与环境问题的法律应对与回应的开放性要求相背离的状况。
考察我国环境法在三十余年时间内的发展历程, 它很大程度表现为环境法涵盖领域的不断扩大及其调整范围的不断拓展, 包括环境法对污染控制范围的扩大、从污染控制领域向自然与自然资源保护领域的延伸, 以及对气候变化、转基因生物体造成的一些新型环境风险问题的应对。然而, 环境法涵盖领域的横向的扩大和拓展并不能掩盖我国环境法纵深发展动力不足的突出问题。不可否认, 我国环境法理论研究很大程度上得益于生态学、环境伦理学、环境哲学、环境经济学等非法学学科理论观点和成果的引入。比较而言, 环境部门法与其他传统部门法的对话、沟通与互动反而显得不足与乏力。然而, 环境法在其自身发展过程中过多地“借鉴” 环境伦理学、环境哲学等非法学话语而求新、求异, 以及对传统法学的学术传统、法理智慧和规范性方法的“革命” , 其实一定程度上是造成环境部门法与其他传统部门法疏远甚至隔绝的根本原因。事实上, 与其他传统部门法的对话、沟通和互动, 才是我国环境法纵深发展的根本法治动力和基本知识来源。因此, 环境法学界绝不应忽视传统部门法理论资源及其规范性方法, 而埋头建构一个封闭的、自说自话的部门法。
三、环境问题的跨部门协同:部门法之间的对话、沟通与互动
环境部门法的形成和发展, 绝不意味着对环境问题的法律应对和回应是环境法一个部门法的任务。由于环境问题的开放性、复杂性、广泛性, 环境部门法与其他部门法之间在对话、沟通与互动的基础之上, 形成整体性的跨部门协同的法律合力至关重要。
(一)建立面向环境问题、以解决环境问题为共同目的的跨部门协同机制
1.淡化部门法意识、摒弃学科成见, 以解决环境问题的共同目的来消弭部门法之间的理论隔阂和观念差异, 提高环境法和传统部门法对于环境问题的应对与回应能力。
2.建立环境问题跨部门法学理论和实践研究和交流的学术平台和学术机制。
3.以我国涉及环境问题的相关立法实践活动为基础, 推动和促进环境法与其他部门法的协同。
(二)当前跨部门协同需要关注的主要法律问题
1.宪法中可持续发展目标和公民环境权的确立问题。当前, 除了需要研究和探讨可持续发展目标在我国宪法中的确立问题, 公民环境权入宪问题也需要引起宪法和环境法学界的共同关注。
2.环境行政权力及其运行的社会机制问题。基于环境公共行政的需要, 法律不再仅仅是束缚政府的工具, 而且还成为指示政府环境行政的方针和准则,执法者可以从法律目的和原则出发, 积极运用日益扩大了的环境行政权力和自由裁量权, 针对复杂的环境问题采取及时、有效的行政法律措施。
3.适应环境保护要求的民法变革问题。民法在解决环境问题的作用仍然是不可或缺的。与民法进行对话, 就是为了在传统民法中寻找解决环境问题的有效策略和方案。
此外, 环境法与刑法、诉讼法等其他部门法的协同也不可忽视。刑法是打击环境犯罪的有力武器, 需要借助于刑法与环境法的对话、沟通与互动构筑环境保护的最后防线。
四、结语
无论是传统部门法对于环境问题的反应, 还是部门化的环境法对于环境问题的应对, 环境法、宪法、行政法、民法、刑法、诉讼法等面向当代环境问题的部门法, 共同构成人类社会回应当代环境问题的理论和实践法域。回应环境问题的法律智慧在于“公法与私法兼顾、实体与程序结合” , 即融合公法、私法以及实体法、程序法等不同部门法的理论和实践智慧, 推动我国建立能够有效地回应当代环境问题的政府、市场和公众参与相结合的多重、综合法律调控机制, 以促使环境问题能够在法治的轨道上得到理性、公平的解决。一方面, 传统部门法通过环境问题的时代之镜, 帮助其重新审视自身的时代处境并寻求变革之途;另一方面, 环境部门法则需要以传统部门法的法律传统、法理智慧、法律方法不断充实自身。最终, 通过环境部门法与传统部门法之间的对话、沟通与互动, 共同寻求回应和解决当代环境问题的法治之道。
