【提要】本文简略地评析了环境公平概念的提出及其社会学意义, 指出环境公平的概念正是社会学与环境问题研究的链接点。作者分析了当代中国发展过程中在国际层次、地区层次和群体层次上所面临的环境公平问题, 并提出了若干保障和促进环境公平的对策, 如维护环境主权,警惕生态帝国主义;完善污染者付费制度;设立国家环境基金;延伸社会救助制度, 实施环境救济;加强环境执法, 维护公众的环境权益等。
【关键词】环境问题 环境公平 中国
环境问题已经是当代引人注目的重大问题。但是,在人们谈论种种环境危机时, 大多强调的是其对于整个人类的威胁, 而忽视了其对不同地区和人群的差别性影响。环境公平概念的提出, 使得人们看待环境问题有了一个新的视点, 并且, 这一概念的迅速传播, 导致了环境运动方向的一个重大变化, 即由单纯关注环境状况, 转而关注社会结构的调整和社会过程的优化。
所谓环境公平, 实际上有两层含义。第一层含义是指所有人都应有享受清洁环境而不遭受不利环境伤害的权利, 第二层含义是指环境破坏的责任应与环境保护的义务相对称。本文将简略地评析环境公平概念的提出及其社会学意义, 分析环境公平问题的几种重要表现, 初步探讨促进环境公平的相关对策选择。
一、环境公平的提出及其社会学意义
环境公平的概念是美国环境运动发展到特定阶段提出来的。20世纪80年代, 居于社会下层的一些人参与到环境运动中来, 他们的参与注定要改变环境运动的方向, 因为他们是从自己所遭受的环境污染的角度提出环保问题的。特别是, 当他们觉得自己比别人更容易暴露于环境危害之中时, 他们开始产生不满, 并要求维护自己的权利。
越来越多的人意识到, 环境问题实际上是社会问题的延伸, 如果不将环境问题与社会公平的实现紧密联系起来, 环境危机就不会得到有效解决。环境公平的概念由此得以确立。
1991年10月27日, 美国有色人种环境领导人在华盛顿举行峰会, 此次会议提出了环境公平的17项原则, 引起了广泛关注。1992年, 美国环保局成立了环境公平办公室, 旨在谋求各社区在环境质量上的平等。1994年2月, 美国总统克林顿又发布12898号行政命令, 要求联邦机构重视与少数族群和低收入者相关的环境公平问题, 把维护环境公平作为他们工作的一个部分。由此, 环境公平的观念得以广泛传播, 并很快成为全球范围内流行的概念。
目前, 根据环境公平的性质, 已经有人区分出了三种意义上的环境公平问题。首先是程序上的公平, 这种公平强调同等待遇问题, 也就是说各种规章制度和评估标准应当是普遍适用的, 每个人在涉及自己社区的事务时, 都应当拥有知情权和参与权;其次是地理上的公平,这种公平强调的是社区付出与获得的对称;再次是社会意义上的公平, 此种公平强调在整个社会中保障个人或群体应得之权益的重要性。环境决策上的不公平被看成是更大社会中权力安排的一种反映, 在美国社会就是反映了既存的种族偏见。正是美国社会中的制度性种族主义影响着有毒设施处理地点的选址, 并使许多黑人社区变成牺牲品从社会学的角度看, 环境公平概念的提出反映了人们对于环境问题认识的深化。尽管从长远和整体的角度看,环境状况的持续恶化最终将使所有的人蒙受灾难, 但是从现实情况看, 的确是有些人受益, 有些人受损。实际上, 当今环境问题不仅反映出人与自然关系的失调, 而且越来越反映出人与人之间社会关系的失调。在某种意义上说, 人与人之间社会关系的失调已经成为环境问题迅速扩散和日益加剧的重要原因。
马克思早就指出,“人们在生产中不仅仅同自然界发生关系。他们如果不以一定方式结合起来共同活动和互相交换其活动, 便不能进行生产。为了进行生产, 人们便发生一定的联系和关系;只有在这些社会联系和社会关系的范围内, 才会有他们对自然界的关系”。因此, 为了更好、更全面地理解人与自然的关系, 应当关注人与人之间的社会关系。环境公平的概念具有重要的社会学意义, 它强调了从社会结构与社会过程的视角研究环境问题及其社会影响的重要性, 而对于社会结构与社会过程的关注正是社会学的主流传统。因此, 我们可以说, 在一定意义上, 环境公平的概念正是社会学与环境问题研究的链接点。事实上, 自从环境公平概念提出来后, 越来越多的社会学家介入了环境问题研究。
二、当代中国环境公平问题的几种重要表现
尽管环境公平的概念源于美国, 并与美国社会的特定状况密切相关, 但是它很快引起了当今世界的广泛关注,人们对于环境公平问题的探讨已经不仅仅局限于以民族或种族为切入点。事实上, 在不同国家环境公平问题的表现有所不同。从最一般的意义上讲, 环境公平问题可以区分为代内公平与代际公平两大类型。代内公平是指不同地域、不同人群之间的公平;代际公平是指当代人与后代人之间的公平, 也可以看作特殊意义上不同群体之间的公平。
自从可持续发展的概念提出以来, 人们对于代际公平问题有了进一步的了解, 并且谈论较多, 因为所谓可持续发展, 其基本含义就是指“既满足当代人的需要, 又不对后代满足其需要的能力构成危害的发展”。相比较而言, 人们对于代内公平问题则有所忽视。实际上, 代内公平的实现是代际公平的前提和重要保证。现实社会中的不同地区和不同群体之间如果不能实现环境公平, 甚至部分地区或某些群体以牺牲其他地区和群体的环境利益为代价谋求“发展” , 那么代际公平就无从谈起, 最多也只能期待部分地区或群体的所谓“代际公平”。因此, 只有通过促进代内公平的实现, 才能保证真正意义上的代际公平。
1、国际层次上的环境公平问题
问题的症结在于发达国家不能公平地承担与其责任相称的义务, 总是过多地责备发展中国家, 企图靠牺牲发展中国家的经济发展来解决问题。
2 、地区层次上的环境公平问题
我国地区层次上的环境公平问题有着各种表现,从主要的方面来看, 地区层次上的环境公平问题有两个:一是在城市环境整体上有所改善的同时, 环境污染向农村扩散, 农村环境状况不断恶化;二是东部地区与西部地区在获取资源利益与承担环保责任上的不协调。
3 、群体层次上的环境公平问题
群体层次上的环境公平问题也有各种表现,从大的方面来看, 本文认为有两类群体层次上的环境公平问题需要关注。一是社会上的富人在占有较多环境收益的同时, 却不太愿意尽环境保护的义务。二是当代人为了自己的需要, 过分攫取资源, 杀鸡取卵, 削弱了后代人满足其需要的能力与条件。
三、促进环境公平的对策选择
为了保障发展进程中的环境公平, 社会应当有比较合理的制度安排。这里, 笔者结合理论与实践两个层面, 提出一些初步的看法。
1 、维护环境主权, 警惕生态帝国主义
生态帝国主义是西方发达国家凭借其经济优势, 独占环境收益而输出环境污染, 并以保护环境为借口, 干涉广大发展中国家的一系列行径。我们的义务与我们的权利应该对称, 首先应当尊重我们的主权, 保证我们的生存权和发展权。在此基础上, 我们可以发展国际合作, 遵循公平合理的规则, 共同为环境保护作出贡献。
2、完善污染者付费制度
我国在1970年代开展环保工作时就提出了“谁污染谁治理”的原则, 并将这一原则在1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》中明确规定下来。该原则实际上是对西方国家“污染者承担原则”的借鉴, 具有维护环境公平的意义。在过去的20多年中, 这一原则的确有助于筹集环境治理资金, 对于推动我国环境污染的防治工作发挥了重要作用。但是, 该原则是在传统计划经济体制下制定的, 随着经济体制和管理体制改革的深入, 应当对这项原则进行检讨, 进一步予以补充和完善, 以更好地发挥其维护环境公平、促进环境保护的作用。特别是, 不能只强调污染者的治理活动, 还应该强调污染者应对污染损失予以补偿;不能只是强调污染者的个别治理, 应当推动个别治理与集中处理以及区域综合治理相结合;应当改革排污收费制度,正确运用市场手段控制环境污染。除了适当提高排污收费标准之外, 还可以推动费改税和排污权交易。
3、设立国家环境基金
难以确定真正的排污者, 或者排污者自身已经破产或消失, 无力赔偿, 即使将能找到的有关污染者投入监狱, 对于那些蒙受灾难的人而言也没有什么补益。在这种情况下, 动用国家环境基金进行补偿, 可以在一定程度上补救无辜受害者的损失。除此之外, 设立国家环境基金还有转移支付功能和代际储存功能。
4 、延伸社会救助制度, 实施环境救济
延伸传统的社会救助制度, 扩大社会救助对象, 把环境难民的救济问题考虑进去, 并通过适当增加富人所得税的征收或调整个人收入所得税的支出结构以保证救助资金的来源, 这实际上也是促使社会上的富人公平尽义务的一种举措。与此同时, 还应当大力鼓励民间环保组织和环保志愿者的发展, 使他们在维护环境难民利益, 传播环保知识和信息, 为环境破坏的受害者提供社会服务等方面发挥积极作用, 从而弥补政府单方面救助力量的不足。
5、加强环境执法, 维护公众的环境权益
目前的主要问题一是加强宣传, 包括法制宣传和环保宣传, 使公众学法、知法, 并了解各种环境危害, 享受知情权;二是加强执法, 也就是做到“有法必依” , “违法必究” ,“执法必严” , 以确保公众的环境权益。没有切实有效的执法活动, 法律就是一纸空文, 不能真正发挥维护正义和公平的作用。在执法过程中, 由于环境侵害的对象往往具有分散性的特点, 为了确保受害者的利益, 提高诉讼效率, 减少法院的诉累, 应该鼓励受害者组织起来, 推举代表进行诉讼。同时, 对于受害者的赔偿应该包括直接和间接两个方面损失的赔偿;在涉及到精神损害时, 还应该给予精神赔偿。这样才能真正保证公平。
