快速的工业化和城市化进程给城市住房带来了巨大的压力。世界部分国家的经验显示，政府对住房市场进行干预并逐步建立国家住房保障体系，是应对这一困境的必由之路。欧洲大陆的许多“社会民主主义国家”，其住房保障体系体现了鲜明的“福利国家”的特色，与以美国为代表的市场主导的国家住房制度有着明显的不同。荷兰作为“福利国家”的典型代表，国家在住房保障体系的投入、方式和成果上，都堪称“西欧模式”的典范，许多政策经验也一直被其他国家广为学习。

对于正在经历快速城市化和工业化进程的中国而言，城市住房问题关系到国计民生。经过几十年来多次的住房改革，中国城市住房体系已经彻底完成了从国家统一计划分配为主到市场调节为主体的系统转变。住房市场已经成为中国城市住房供给的主要来源，住房数量短缺大大缓解，住房条件逐渐改善；与此同时，为解决城市低收入家庭的住房问题，中国正在逐步建立和完善住房保障制度。世界各国住房保障体系发展的经验和教训，对中国具有重要的借鉴和启示。相比主要依赖市场的“美国模式”，当前中国学者和政府官员对以荷兰为代表的“西欧模式”相对比较陌生。因此，本文力图弥补这一缺憾，对荷兰国家住房保障体系的发展进行全面的介绍和分析。

荷兰的全国性公共住房制度始于1901年的住房法案，长期以来相关的政策与实践都具有鲜明的“福利国家”特色。在其后 100 多年的发展历程中，由于国家意识形态、社会经济状况、住房条件和供需状况的变化，其制度内容也不断地发展与调整。本文将对荷兰住房保障体系发展过程中多个历史阶段的政策特征进行回顾、对比与分析，全面把握其发展的宏观脉络，总结其优点和缺陷，在此基础上，本文对当前中国住房保障体系的建立和完善提出建议和意见。

1 、荷兰住房保障体系的缘起和早期发展  

19 世纪后半叶开始，荷兰与许多欧洲国家一起经历了从农业社会向工业社会的转变。依赖其在全球航运贸易体系中的重要位置，荷兰城市迅速扩张，农村人口大量涌入城市，成为廉价劳动力，造成了前所未有的住房短缺问题。荷兰政府开始意识到城市住房问题的严重性，并开始逐步介入住房市场和住房供给。

1901年，荷兰出台了第一部全国性的公共住房法案，这标志着荷兰住房保障体系发展的起点。该法案对荷兰社会住宅的发展具有决定性的作用，其中的基本条款至今仍然有效。这一法案的基本思想与同一时期欧洲其他国家的类似法案如出一辙，期望运用一系列的政府主导行为，干预住房市场，致力于消除19 世纪工业革命和快速城市化以来工业和港口城市中肮脏、拥挤和不安全的城市住房，代之以接受公共财政补贴的非盈利性住房（也称为社会住房）。这些住房主要以租赁的形式提供给工人阶级和其他低收入家庭。

1901年的住房法案奠定了20 世纪上半叶荷兰城市住房保障体系的主要政策框架，该法案赋予了政府如下方面的权力和义务：

①地方政府应负责制定城镇未来发展规划，引导和约束新的市镇发展;  

②地方政府有权在一定条件下征用土地，并用于非盈利性的租赁住房建设项目；

③承认住房合作社的合法地位，定位为民间机构。

④确保非盈利性租赁住宅的租金维持在低收入家庭能够承受的范围内，并提供财政援助，用于公共租赁住房的管理和维护；

⑤制定住房强制性最低标准，确保新建公共住房的质量处于最低标准之上，并监督现有住房质量的逐步改善。

  2 、战后荷兰住房保障体系的发展与变革

在第二次世界大战中，大多数的荷兰城市遭受了严重的破坏，城市住房短缺迅速成为十分严重的社会问题。同时，战后的荷兰经历了欧洲国家中为时最长的高生育率和高人口增长率期。因此，荷兰政府不得不面对比欧洲其他国家更为严峻和长期的住房短缺。面对严重的供给不足，荷兰政府开始积极向欧洲其他国家学习。1947和 1948 年出台了新的住房法，中央政府加强了社会住房建设的财政支持。1959 年，荷兰全国住房建设费用的 25％由政府承担。1970 年，荷兰的社会租赁住房达到了住房总量的 31％。为了进一步增加住房供给，1950 年代末至1960年代初，许多地方政府也开始自行建造和管理公共租赁住房，同时运用财政补贴，鼓励私营建造商发展租赁住房项目，并对其进行严格的租金限制。这一时期，曾有高达 95％的新建住宅均接受了不同程度和形式的政府补贴。在随后的几届政府中，由于政治理念和宏观经济形势的变化，中央政府对住房市场的直接干预和管制力度曾有过不同程度的放松，但在社会住房方面的投入仍长期居于欧洲国家的领先位置。通过战后几十年的高速发展，荷兰已经从欧洲社会住房发展相对滞后的国家，一跃成为欧洲社会住房发展的典范。1960 年代中期之后，荷兰的战后重建计划已基本完成，住房数量的短缺预计也将趋于消失。因此，越来越多的政党开始呼吁恢复住房市场的“正常秩序”，削减日趋庞大的政府住房补助支出，转为只对低收入和其他“真正需要帮助的人”提供资金援助。经过多次政府更迭，自1974 年起，荷兰政府对住房市场的干预变得更为综合与灵活。一直到1990 年代，荷兰住房的数量需求持续保持显著上升的趋势。在人口总量增加不大的情况下，住房需求的增长主要源于结婚年龄推迟、离婚率升高、人口寿命延长、外来移民增加等。从1970 年至 1987 年，荷兰的住房需求量增加了 50％，而同期法国的住房需求增长29％，英国和西德均为 22％，邻近的比利时仅有 12％。1982 年以后荷兰自有住房的增加趋于停滞。Priemus认为，导致这一现象的主要原因包括：宏观经济低迷造成的房价下跌、利率上涨、失业率上升、富裕住户购买多套住房套利等。

3 、1990年代中期以来荷兰住房保障体系的改革与重构  

1989 年荷兰出版了《九十年代住房白皮书》，标志着荷兰社会住房发展从增长到缩减的“转折点”，这比其他西欧国家普遍晚了10 ～20年。这一现象可以由两个原因来解释：第一，荷兰直到1990年代一直存在不同程度的住宅数量短缺；第二，长期以来荷兰社会住房的质量较好，在民众中拥有良好的声誉，因此民众希望社会住房的政策得以延续。

概括而言，荷兰1990 年代中期以来社会住房改革的主要举措包括：

①地方政府基本完全退出住房供给体系；自1995 年起，中央政府终止对社会租赁住房的供给方补贴

②大部分住房合作社实行了企业化和部分私有化。

③政府开始出售部分租赁住房，以加速政府欠款的回收。

④继续鼓励住房自有化，通过了《促进自有住房法案》等法案，对更多的中低收入者购买自有住房给予减税或补贴。

⑤继续加大住房的需求方财政补贴，如个人住房津贴等。

⑥政府的财政补贴除继续用于新建住房和提高已有住房的质量外，更多的用于促进社区环境和公共服务质量的提升。

经过一系列的变革，2006 年荷兰社会租赁住房的比重已经下降到35.2％，同时自有住房的比重上升到 55.8％，商业性租赁住房为 9.0％。荷兰已经逐步形成了新的住房保障体系，该体系的主要任务如下：

①对中低收入和无收入家庭、无家可归和其他弱势群体在住房消费上给予不同程度和形式的帮助，并在一定程度上引入市场机制，尽可能满足其“自由选择住房的权力”。

②市场化自有住房与发展各类社会住房并重，政府干预与市场行为相结合，促进各种“半市场化”住房供给形式的发展。同时，努力促进不同产权形式住房在空间分布上的混合。

③不断提高各类住房的质量，对老旧住宅的维修和翻新项目给予专项补贴。在住宅更新过程中，注重社区环境与社会服务的共同提高。

④注重住宅和住区的可持续发展，通过各类强制性和引导性技术标准，强调住宅发展中的环境保护和节能减排。

⑤给予社区和住户在住房选择和管理方面更多的发言权。

4 、荷兰住房保障体系的特色总结

从历史发展的角度来看，荷兰住房保障体系的宏观发展经历了从“强化”到“削减”的轨迹，城市住房的供给从最初的市场行为占绝对主导，到战后的非市场行为占主导，再演变

为现在的市场与非市场行为相结合和融合。这与世界上大多数国家住房政策的发展轨迹基本相同。荷兰的住房保障体系虽然几经变化，但始终具有如下几大特色。

第一，接受公共财政补贴的各类非盈利住房在住房总量中的比例一直较高。

第二，国家住房保障体系涵盖了较广的社会阶层。

第三，面对长期严峻的住房短缺，荷兰政府高度介入住房供给的一系列做法在解决住房问题方面成果卓著，与城市发展和社会政策形成了良好的互动。

第四，近年来住房市场与社会住房的发展并重，并形成了良好的融合和互动。

第五，荷兰的社会租赁住房分配一直没有明确的“退出”机制。

5、 对中国住房保障体系发展的启示  

尽管荷兰和中国在国家制度、经济发展水平、社会文化等方面不尽相同，但中国在经历快速工业化和城市化的进程中，城市发展的内在机理与数十年前的荷兰等欧洲国家十分相似，城市住房发展面临的问题也颇具共性。荷兰是欧洲住房保障体系发展的先锋国家，以此为主要学习对象，对其成功经验和失败教训予以总结，有助于为中国住房保障体系的健康发展提供借鉴和启发。对比荷兰的发展历程和中国现状，本文对中国住房保障体系的建立与发展提供如下建议：

首先，参照荷兰住房保障体系的发展轨迹，中国当前住房保障体系的发展尚处于起步阶段，大致相当于荷兰战后初期的状况。在这种情况下，迅速建立强力的住房保障系统，已经成为政府刻不容缓的任务。在今后相当长的一段时间内，各类非盈利性住房应成为面向城市中低收入家庭的住房供给的主体。

第二，中国在建立健全城市住房保障体系的同时，也需要关注住房市场的健康发展。实现两者的相互促进和同步发展。

第三，住房保障体系的发展是一个长期任务，必须根据国家制度变迁、宏观经济形势和住房问题的变化，对政策和执行进行不断地调整。

第四，加强对各类弱势群体的特殊关照。当前中国城市弱势群体的范畴除低收入和无收入者、残障人士、老年人以外，还应包括大量无当地户籍的移民或“流动人口”。移民群体是城市化过程中的必然产物，他们往往比其他人更缺乏从市场获得理想住房的机会。因此，在住房保障政策中对上述弱势群体的倾斜，可以更有效地维护社会公平和稳定，使中国的城市府介入住房供给的起点。