一、引言

在日本，通常以人口为指标将人口集中地区（DID，Densely Inhabited District）称为城市，其他地区（非DID）则定义为乡村。DID是为了具体把握市区的情况，以人口为指标而制定的统计单位。根据DID和非DID概念对城乡范围的界定，日本总人口的40%居住在乡村，而乡村面积占国土总面积的97.2%。也就是说，乡村在日本国民经济、国土保护与有效利用等方面占据着十分重要的地位。日本乡村聚落是家庭与家庭通过地缘和血缘关系相连接，逐渐形成各种集团和社会关系的农村社会生活的基础单位。日本乡村从土地利用的角度可定义为：以聚落为中心，被农地、山林、河川、道路等所占据，空间上呈现一体化的一个领域。

二、日本乡村建设管理计划

（一）乡村计划的定义

二战后，日本积极推进行政的计划化，“计划”成为了日本的时代特征。关于乡村计划（Rural Planning）的表述为：“国家或地方自治体为了令该乡村地区居民的各种活动（生产、生活、教育、保养、公共活动等）尽可能地接近理想状态，而以此构想达成该目的的各种计划，并制定其实施规范”。在乡村地区，各种居民（农户、非农户、儿童、高龄者）从事着各种活动，为了生产和生活的安定，有必要进行农地改良、道路整备、河道改修、公民馆的建设等各种事业。但单独地、个别地将其付诸实施不但欠缺经济性，更有可能违背居民的相互利益。因此，为了谋求地区的统一和谐发展，在寻求协调的同时，有计划地使理想状态得以实现就显得尤为重要。

（二）乡村计划的内容

乡村计划根据不同对象可划分为：1.与乡村地区社会（人口、组织制度等）经济相关的计划；2.与土地设施等相关的计划。前者是社会、经济计划，称为抽象计划（Metaphysical Planning），显示着地域将来的目标；后者是具象计划（Physical Planning），显示的是能令前者具体化的手段和方法。具象计划包括聚落计划、交通计划、水利计划、公共设施计划、景观计划、防灾计划等。而这些具象计划都能将土地利用计划（Land-use Planning）纳入其中。因此，土地利用计划是具象计划的基础。乡村计划根据不同阶段可分为：1.构想计划；2.基本计划；3.实施计划。构想计划是以地区的发展方向或将来的理想状态为目标，并根据此目标将建设乡村的基本理念、基本方向、土地利用划分和各种设施的整备方针构想化的计划；基本计划是以构想计划为基础，使人口计划、产业计划、土地利用计划、各种设施计划以及行政、财政计划、地区行动计划等具体化的计划；实施计划是为了使基本计划有计划地、综合地实施，而将受益面积与户数、设施规模与构造等的事业量和事业费、以及费用负担等明确化的计划。乡村计划根据不同时间可划分为：1.长期计划；2.中期计划；3.短期计划。构想计划、基本计划是根据长期预想而确定的理想状态明确化，因此多为10年以上的长期计划；实施计划是使前者获得实现的进程，因此多为短期计划（2—3年）或中期计划（5年左右）。

三、乡村建设管理法规体系

（一）计划法体系

战后，日本行政的计划化，催生出了众多与之对应的计划法。如今，日本作为制定行政计划依据的法律（即计划法）已达150多部，依据这些法律制定的计划达已达300多个。日本的计划法大半可以对应到开发计划中，也由此构成了与计划体系相对应的计划法规体系，这其中就包括与乡村计划对应的农法体系的内容。首先，遵照行政计划（开发计划）分为综合计划和特定部门计划的一般习惯，对日本现行的计划法规体系进行了归纳总结。综合计划是以国土或特定地区为对象，以人口、宅地、产业、交通、环境等为要素，以综合性构造为目的的计划；特定部门计划是特定的事业部门的项目计划。其次，鉴于国土资源状况，日本历来重视国土开发和整治工作。二战后，日本采取了一系列重大的国土整治措施，其中包括制定和实施不同种类、不同层次、不同区域的国土规划，相应的组织机构、法律体系和技术手段也逐步得到完善。日本的土地利用规划就其类型而言，可分为国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和部门土地利用规划几大类。其中国土利用规划自上而下分为全国国土利用规划、都道府县国土利用规划和市町村国土利用规划。其主要内容是规划国家级或都道府县级或市町村级土地利用的方向及模式，并勾画各类土地利用设想和利用目标。

（二）乡村建设管理法规

另外，在现有的农法体系中，以时间为顺序对日本的乡村建设管理法规系列进行汇总。从第一部农法（1909年颁布的《关于林木的法律》）颁布算起，日本的农法体系的建设已有百年历史。据不完全统计，目前日本的农法体系中，专门针对农村、农业、农民的法律大约有130多部，而其中关于乡村建设管理的法律共有15部，最早颁布的是1952年出台的《农村、山村、渔村通电促进法》。从1993年以后出台的法律来看，日本更加注重增强农业和农村地区自身的活力，诸如1993年颁布的《关于为搞活特定农村、山村的农林业，促进相关基础设施建设的法律》；1994年颁布的《关于为在农村、山村、渔村开展度假活动，促进健全相关基础设施的法律》；2000年颁布的《过疏地域振兴特别措施法》等，都体现了将农村基础设施建设与增强农村自身发展活力结合起来的政策意图。上述立法思想的转变，主要有以下三方面原因：一是经过一个较长时期的开发和建设，农村基础设施已经有了相当的改观；二是政策支持的开发建设，如果不与增强农村自身的发展活力相结合，难以对提高农民的收入、改善农民生产和生活状况具有长期性效果；三是泡沫经济崩溃后，政府税收减少，财政赤字余额越来越大，“输血”式的开发和建设难以为继。

（三）乡村建设管理政策

当前，日本乡村建设管理的政策基本上有四类：一是在土地放开的基调下日益加强的规划控制政策，主要体现在推行农田整备、围海造田后的统一规划，以及鼓励住房集中规划等；二是明确的建设投资分工政策。例如富山县常愿寺川国营综合农地防灾事业，总投资150亿日元，由国家财政承担2/3的经费，县级政府承担30%，市、町、村政府承担极小比例；三是严格的自然环境保护政策，主要包括对乡村地区的污水、固废的处置，以及封山育林方面的努力及成效。日本乡村地区的公建基础设施，尤其是污水、固废处置设施非常完备，全国3000多个市町村地区基本上都配备了相应的污水、固废处置设施，为农村的环境和生态建设提供了可靠的保障；四是鼓励乡村居民参与政策制定和建设管理。

四、日本乡村建设管理法规制度的启示  

（一）日本乡村建设立法制度完善

日本的乡村建设管理法律数量之多、范围之广、要求之具体，可谓东亚之最。日本乡村建设立法具有以下几个基本特征：1.乡村建设立法及时2.附属法律、规定详尽3.法律具有明确的目标4.法律职责划分具体、明确5.法律不断被修改和完善

（二）重视农业扶持法规的制定

日本政府最重视农业法规和政策的制定：1.在1967—1979年第二次新农村建设期间，1967年8月农水省制定了“结构政策的基本方针”；2.1968年创设了综合资金制度，1969年制定了《农振法》，1970年再次修改了《农地法》和《农协法》，并创设了农业人养老金制度；为解决农民就业问题，政府于1971年制定了《农村地区引入工业促进法》，鼓励城市工业向农村转移，为农民提供非农就业机会；3.在“造村运动”期间，为了建设农村地域环境，1984年开始了对《农振法》和《土地改良法》的修改；4.为规范农村村落及其周边地域土地利用秩序和促进村落的建设，1987年制定了《聚落地域振兴法》；5.为了地区的平衡协调发展，日本还制定了许多针对特定地区（亦即经济贫困地区）的制度，如《孤岛振兴法》、《山区振兴法》、《过疏地域振兴特别措施法》等。以上经验表明：在工业化进程和市场竞争中，农业是个弱势产业，农村容易衰败，需要政府制定法规政策对农业这个弱势产业进行扶持，以阻止农村衰败的趋势。

（三）严格保护乡村农用地

日本的耕地资源都很少，乡村开发建设过程中，基础设施无疑要挤占大量农用地。就此，日本不断制定各种法律用以保护农地。日本除《国土利用计划法》中明确划定农业地域并加强农地保护外，其他涉及农地保护的重要法律法规还有：以实施“农地转用许可制”为主的《农地法》；具体规定了农地转用许可条件的《农地转用许可标准制定办法》；对在农业地域内的开发行为作了严格限制的《农业振兴地域整备法》；以促进土地改良、农地整理为目的的《土地改良法》；以促进农用地所有权、使用权转让和规模经营为目的的《土地利用促进法》；以及以促进农民住宅由分散建设向集中、按规划建设为目的的《农住组合法》等。

（四）重视农业投资

综观世界发达国家的发展道路，可以明显看出，在工业发展到达一定水平后，许多国家都选择了工业反哺农业、城市支持农村的发展模式。工业反哺农业是农村现代化的牵引车。以国民经济的强劲增长和雄厚的财力为后盾，最大限度地支持和保护农业，是工业化国家扶持农业的通常做法。日本国家财政对农业的支持力度和保护程度是所有发达国家中最高的。若再加上地方政府预算支出，日本财政支农资金超过农业GDP总额。2003年日本用于农业的预算23667亿日元，约折人民币1690.5亿元，比我国2001年农业预算1457亿元高16%。

（五）重视法规体系的城乡统筹

日本城乡统筹规划历史悠久、法律健全，已经形成了相当完善的空间规划体系及其法律保障体系，成为真正意义上的规划法制化的国家之一；日本的规划体系具有很强的统筹理念和统筹能力，上至国土规划和区域规划、下至城市和町村规划，各个规划层面相互牵制、协调一致，其下位法完全服从于上位法，上位法规范和限定下位法，环环相扣、相得益彰。 从城乡统筹的视角，我们看到日本的国土规划、区域规划、城市规划完全立法的重要性，看到日本国土规划、区域规划、城市规划三位一体的统筹规划和统筹立法的必要性，这一点尤其对我国目前区域规划被列为非法定规划、土地管理和城乡规划分而治之的现状有重要启示意义。通过总结日本空间规划体系和法律保障体系，面对我国城乡统筹规划起步和《城乡规划法》的颁布实施，以往的规划体系将面临制度解构和重建，因此弱化我国以往城与乡的空间行政分割、完善规划体系并出台相应的法律保障体系已势在必行。

（六）资源紧缺条件下的乡村建设管理经验

资源短缺一直以来都是制约日本乡村发展的主要难题，然而日本政府则采取了诸多的紧缺资源可持续利用的策略，值得我们这样一个人口众多、人均资源短缺的大国借鉴和思考：

1.农村土地资源利用方面：基于人多地少的基本国情，日本的国土政策是以有限的国土资源为前提，有效地利用地域特性的同时，有计划地整治人与自然的相互协调的、具有安定感的、健康而文明的人类居住环境。有计划地整治和国土均衡发展是日本国土规划的核心。因此，日本不断制定各种法律用以保护农用地，并配套用地保护的相关法律法规和政策措施，采取高密度的开发模式，严格控制和规范土地开发行为。这方面既有值得借鉴的经验也有要避免的教训：（1）日本有些农村基础设施建设过于超前，占地面积过大，但是使用人口偏少，造成诸多农村设施闲置。这种超前大规模农村设施建设情况不适合中国的农村建设；（2）日本农村道路建设密度大、宽度适中、尺度宜人、节约用地，并且能够使得农业机械顺利通过，这种农村道路建设和当地农业生产现代化同步发展的做法值得我们借鉴；（3）日本农村村庄建设注重规划、集中建设、节约农地，没有条件集中的远距离农户要通过换地制度，向中心聚落集中安置。这种通过换地手段集中建设村庄聚落并达到集约用地的做法值得借鉴。

2.农村可再生能源利用方面：可再生能源已经在日本农村广泛普及，风力发电、太阳能发电、生物发电随处可见。日本风力发电计划到2010年将增加到200万千瓦。由于政府对农户利用太阳能实施补贴政策，太阳能发电在日本取得了迅速发展，目前日本太阳能发电量一直位居世界首位，日本政府计划2010年将国内太阳能发电设施容量提高到482万千瓦，较之前增加 约7倍；生物发电在日本是一种新生事物，日本每年家畜排泄物为9100万吨，在此背景下，2003年日本第一座家畜粪便发电厂已建成并开始运转。可再生能源开发对于中国新农村建设具有重大的现实意义。在新农村建设中合理开发利用可再生能源，不仅可以减缓中国能源紧张局面，减轻生态保护和环境污染的压力，而且还可以满足农民对水、电、热、气的能源需求，改善农村生存环境，提高农民生活质量，促进城乡协调，实现社会经济的可持续发展。3.山区农村水资源利用方面：日本山区农村的水资源量比较丰富，但是由于受气候和地形条件的限制，水资源的开发利用困难。为了提高山区水资源的开发利用率而开展小型、微型水利工程的开发与应用研究是值得借鉴的。