一、英国的预算立法

近代预算制度最早产生于英国。英国的预算制度，从公元14世纪新兴资产阶级出现，经过数百年的时间，到18世纪发展成为典型的资本主义政府预算。英国国家预算的编制由财政部负责，财政收入由财政大臣拟定概算，预算支出的编制是为期五年的政府公共支出计划，并以白皮书的形式公开发表。其具体过程是财政部向各部门发出编制概算的通知，各部门编制概算估计书后提交财政部，由财政部审核汇编出英国政府支出概算，然后与收入概算一起提请国会议决。对国家预算的审查主要由政府内阁进行，审查的内容是财政的指导方针和目标，其重点是支出的效益和有效性。

国家在预算实施过程中要对资金进行管理，不仅要有管理的机构，还有管理分工的具体内容。从管理机构及分工看，支出预算部分是由财政部指导、监督各政府主管机关来执行，财政部主计长负责按规定的项目和数额拨付款项，收入预算主要由关税和货物税局以及国内税务局负责执行，国库出纳业务由英格兰银行代理。各部大臣负责本部门支出的经济效益和资金的有效使用，英王任命的审计长负责领导预算执行的审计监督。

英国现行财政预算制度的根本出发点是要在政府逐步放权的情况下，利用财政预算完备的法规，来使得国家预算尽可能的民主和完善。从预算的编制、审查、到监督，既做到了放手，同时又运用分权的机制来使得各个权力部门之间相互制约、相互促进。

二、法国的预算立法

法国从税收国家到预算国家的转型模式，是先实现集中统一后实现预算监督。2001年，法国颁布新《财政法组织法》，并规定从2006年1月1日起开始执行。与1959年以来形成的旧的预算体制相比，新《财政法组织法》主要在以下几个方面进行了深刻变革：

一是引入绩效预算机制，确立国家预算新结构。之前的预算，是由议会按各部门支出项目的性质，逐项通过各部门的预算。新预算结构使公共政策更为明确，责任更加分明。

二是让各部门公共政策项目负责人拥有更大的自由度和承担更多的责任。新《财政法组织法》规定：在预算批复的项目内，在保证目标、效益的前提下，各部门公共政策项目负责人可自由调剂各项支出使用的预算额度，但对人员工资除外，不能增加人员支出，只有人员工资有节余时，可用于其他项目支出。

三是采用权责发生制原则，确立政府新预算会计制度。新《财政法组织法》改革了现行收付实现制会计制度，决定采用权责发生制会计制度，以更加全面及时地向议会提供预算执行情况。同时，确立了每年由审计法院对政府报表进行审计的制度，政府在提交给议会的报告中既要包含财务信息，也要包含公共政策业绩信息。

四是建立新的政府财政管理信息系统。目标是提供一个完整的预算管理和会计信息系统，范围涉及预算执行、会计和财务报告、税收征管、工资管理和项目管理等。该系统可以适时更新，并可充分共享。

五是完善财政民主制度，加强议会对预算的监控力度。新《财政法组织法》的实施，使议会对预算的监控力度进一步增强。首先，扩大了议会对预算批准的范围；其次，在预算法案辩论和表决时，提高了议会获取政府经济财政方针报告和大量分析报告等相关信息的质量，同时建立了恰当的预算管理原则；第三，建立各种机制，便于议会在预算领域的工作。

新《财政法组织法》的实施，不仅完善了1959年法律的不足，而且适应了现代社会市场经济的迅速发展。法国作为西欧主要资本主义国家中惟一实行计划体制的市场经济国家，政府十分重视财政的宏观调节职能，财政权和税权高度集中于中央。具体来说，就是财政收入划分上中央占大头，税收法律均由中央统一制定。在整个国家财政预算中，中央财政集中的财力相当多，约占整个财政收入的70-80%。在法国，审计法院是独立于政府的，这充分保证了审计监督的中立性和监督的效能。

三、美国的预算立法

与英国和法国相比，美国向预算国家转型的过程要漫长许多。早在建国前，美国的殖民地议会就开始对英国皇室任命的总督进行财政监督，美国建国后，议会监督这种形式不仅延续下来，而且得到了加强，直到1920年后期才开始启动预算改革以建立现代预算制度。

美国的预算制度是由知识精英们发明的。艾伦、布鲁埃尔和克利夫兰三人组成著名的“ABC”三人组及1906年初创的纽约市政研究局，引领了美国最早的市政预算改革活动。1907年，纽约市政研究所发表题为《制定一份市政预算》的报告，尽管粗糙，但效果却立竿见影，引起美国其他城市的兴趣，并纷纷派人到纽约市政研究所举办的培训班学习。到1919年，全国已有44个州通过了预算法；到1920年中期，大部分美国城市引入了现代预算体制。1921年6月通过了《会计与预算法》。该法律要求总统每年向国会提出预算，并创立了一个预算局，作为编制预算机关，局长由总统任命。作为平衡，同时成立了审计署，对国会负责。《会计与预算法》的通过标志着美国完成了从税收国家到预算国家的过程。

四、对我国预算立法改进的启示

我国现行《预算法》的立法宗旨，过于强调的是预算的工具性职能(强化分配、监督和宏观调控)，是国家对预算的管理。强调预算工具性职能导致我们将应受监督者反而置于监督者地位，以致将国家预算权过分集中于某一部门的手中。具体的人民及其代表(例如立法机构)对预算过程的有效参与、对预算结果的监督和控制作用被忽视，国家预算最高利益难以从公开、民主等方面予以维护。

这就要求我们在修订《预算法》时，应当分散权力，建立预算权力的均衡制约机制，规范预算行为，以增强国家预算的可归责性；加强人民群众的过程参与与结果监督，尤其是加强国家立法机关的实际监控能力，健全审计、审议监控机制和程序，以增强预算的民主性、透明度和可靠性。

我国现行的预算法存在“预算编制不科学，预算体系不完整，预算内容不透明，预算调整不合理，预算科目不科学，转移支付不规范等问题，核心是缺乏一系列的监督机制”，这是立法机关和许多专家的共识。而与此直接关联的就是预算法律责任和预算硬约束的问题。

我国现行《预算法》虽然是我国的财政基本法，但它在性质上更接近一部程序法，而非实体法。其中大量的篇幅是有关预算编制的基本程序，而对于预算的管理、内容、调整、审查等实体性标准规定得过于简单和粗略，缺乏对于政府财政收支权力的实体性控制。而且一些程序性规定也很不完整和细致，没有真正实现从程序上规范和控制权力的目的。同时也没能很好地处理实体权力和应当承担的职责之间的比例关系，对违反预算法的责任追究总共只有三条，体现不出责、权、利三者的统一和区分。再加上制定时间较长，一些规定无法跟上近十年来财政领域的飞速变化。这些种种因素，导致了《预算法》对社会现实的回应无力，使得财政违法违规行为在一个时期内横生，给国家造成了巨大的财政风险和隐患。

针对这些问题，2004年国务院制定的《财政违法行为处罚处分条例》，对于违反预算法的相关法律责任作出了一些具体的规定，从一定程度上弥补了预算法律责任的不完善之处，有利于明确预算违法行为的相关责任，加强对有关部门的违法行为的约束。但这部行政法规仅仅是对有关部门的行政责任和相关人员的行政处分做出了具体和细化的规定，囿于其法律位阶的限制，不可能对相关主体和责任人员的民事和刑事责任作出规定，因此对于改善目前法律责任制度的缺失，其作用还是较为有限的。因此，从根本上完善预算法律责任制度，最终有赖于预算法实体性规范的综合、统一、细致和刚性化，有赖于财政收支和管理制度的配套，从而在实体和程序上进行双重控制，维护国家预算的严肃性和法律性。

信息来源：http://www.jxrd.gov.cn/system/2014/05/19/013108692.shtml