引言

发展中国家在推进城市化的进程中，其乡村地区往往会面临社会、经济和环境等多方面的转型。如何促进乡村地区经济社会发展往往是地方政府的第一选择，而规范乡村地区建设管理活动并未提到政府的主要工作层面上来。本文所选取的印度和巴西两国，均属于发展中国家，其乡村建设管理法规具有一定的共性；而他们又分别处于南亚和南美洲的不同城市化发展策略和政府管理体制下，其乡村建设管理法规也有很大的差异。总而言之，这两个国家乡村地区建设管理法规还不够系统化， 亦不能适应乡村地区的发展。不过正因为如此，我们可以通过分析其乡村建设管理 法规的内容和发展历程，总结其已经取得的成绩和存在的问题，帮助理解和判断我 国在快速城市化时期采取的乡村建设管理法规策略的得失。 　　

1 印度乡村建设管理法规体系

1.1 印度乡村建设概况

在印度，有关乡村的定义并不统一。按照印度有关农村保险法规的定义，农村地区包括以村庄为主的地区和人口少于1 万人的小城镇。根据印度《城市住宅与环境政策草案2005》的划分，印度城镇依据人口分为六级，其中5000～10000人口的为五级城镇，少于5000人口的为六级小城镇。按照上述两项界定，五、六级城镇为乡村地区，其人口占城镇总人口的2.6% 左右，这表明印度农村地区大部分人口居住在村庄里。但据《全国农村就业保障法》的定义，“农村地区是指一个邦内的不受任何城市地方机构管辖的任何地区”。

印度全国经济社会发展水平很不平衡，虽然没有因行政划分造成城乡分割，但仍然存在显著的城乡差别。乡村地区经济社会发展程度均低于城镇地区，生产和生活基础设施缺乏，生存环境较为恶劣。印度的乡村地区集中了全国贫困人口的四分之三，这些地区人均建设用地面积少，人口文盲率高，粮食增长率低于人口增长率，乡村工业化程度低，这些因素共同导致了印度全国总体上的高贫困率。

1.2 印度乡村建设管理法规体系的内容

印度乡村建设管理法规体系由国家和邦两个层次的法律、法规组成。

1.2.1 国家层面

在国家层面上，印度没有正式的乡村规划建设法律。但在1960 年，城镇和乡村规划组织（Town and Country PlanningOrganization）出台过《城镇和乡村规划法范本》（Model Townand Country Planning Act）。城镇和乡村规划组织隶属于印度中央政府的城市发展和减贫部，是一个与城镇和区域规划事务有关的最高技术咨询机构，其主要职责包括: 提出城镇和区域发展战略，研究、监督和评估中央政府各项计划和发展政策，负责向城市发展和减贫部提供城镇开发规划和基础设施开发工程的政策、技术支持，负责制定城市和农村的规划与发展政策及策略。1985 年《城镇和乡村规划法范本》得到修订，修订后改名为《区域和城镇规划与开发法》（Regional and TownPlanning and Development Law）。作为配套措施，城市发展和减贫部出台了《城市和区域规划和开发法范本》（Model Urban& Regional Planning and Development Law），其中提出了对乡村地区宏观发展战略和规划管理的总体要求。联邦层面上其他与农村建设管理有关的法律，主要涉及土地征用、金融、环境保护、复原与安置、劳动就业、农村中小企业等方面。然而，从实施效果来看，联邦层面对乡村

地区的建设管理较弱。

1.2.2 邦层面

1947 年印度独立。1950 年印度宪法规定，印度为联邦制国家，由28 个邦和7 个中央直辖区（union territory）组成，实行议会民主制。根据印度宪法规定，各邦拥有对乡村建设立法的自主权。邦立法机构的立法权限与乡村建设有关的涉及：地方政府的建立、交通（包括道路桥梁涵洞）、农业（包括农业教育和研究）、水务、土地、渔业、农业贷款发放、工程与建筑、土地收益、农业收入税收、农耕地继承税、农耕地财产税、土地和建筑物税等。由此可见，印度对乡村地区建设的相关规定都分散在多个部门的发展计划或具体工程中，这也是印度农村发展和建设的一个十分显著的特征，即：通过在规划实施中体现邦制定的与农村建设有关的法规来实现邦对村庄的管理。印度各级层面乡村法规的执行主体为邦政府以下的地方自治机构——潘查亚特。农村的三级潘查亚特均由选举产生，负责各自辖区范围内的公共事务。依据印度宪法第73 修正案，村级潘查亚特是乡村地区建设管理的执行主体。村以上的两级潘查亚特都不是实体，基本上起协调管理作用，为村庄的具体发展项目服务。

1.3 印度乡村建设管理法规体系的特点

1.3.1 乡村建设管理的行政体系自上而下，缺乏一定的灵活性在农村建设管理方面，印度有其独特的方式：先由联邦政府制定国家层面的有关政策和计划，然后通过农村三级自治机构来实施。

1.3.2 乡村建设通过具体的综合性工程计划实现，由各部门进行专项管理在自上而下的乡村建设管理行政体系中，印度中央政府的农村发展部在这方面担负着最主要的责任，是这一管理系统中最高最重要的部门。

1.3.3 乡村建设管理直接落实到村级层面，强调由村民自我管理

2 巴西乡村建设管理法规体系

2.1 巴西乡村建设概况

巴西是拉丁美洲领土面积最大的国家，面积为850 万平方千米左右，2000 年的“城市化”水平为81.2%。长期以来，巴西的乡村地区地广人稀，主要是以种植园经济为主的“封 建庄园”，因此被人们视为“工作地”，并不是居民的居住地。巴西还是一个典型的移民国家，其境内的居民主要是从17 世纪葡萄牙殖民者开拓种植园开始，从欧洲、非洲引进的移民及其后裔。二战后，在现代化的进程中，巴西境内的居民从农村流向城市，从不发达的地区流向发达的地区。近年来，由于巴西东南部城市地区经济发展滞后，大量的城市居民又开始纷纷返回其农村的居住地，广大的乡村地区也开始从原来的纯粹的“工作地”转向兼具“工作”和“生活”功能的城镇居民点。由此，乡村地区的发展问题逐渐得到重视。因此，本文关注的并非是以农业种植为主的乡村地区，而是乡村地区内的村镇建设活动。

在 “城市化”的进程中，巴西政府采取了自由主义的经济和社会发展政策，对乡村人口涌入城市不做任何的限制，因此，导致了乡村人口大量涌入城市。由于城市的基础设施和 保障功能欠缺，大量的外来贫困人口不得不居住在城市周边的乡村地区。这些地区不仅公共设施缺乏，而且生活环境恶劣。许多新兴的乡镇、小城市都是盲目发展起来的，缺少必要的 村镇发展规划。这种混乱不堪的状况，曾经引起社会公众的极度不满。为此，社会公众强烈要求联邦和州加强城乡规划发展方面的立法，有效解决“城市化”过程中的社会秩序混乱、生活环境恶化以及居民生活状况贫困等一系列问题。

2.2 巴西乡村建设管理法规体系的内容

20 世纪后期，为了应对在城市化过程中所出现的混乱无序的问题，巴西以保障“城市的权利”为主题，从联邦到州层面都加强了城市方面的立法，这些立法涉及到城市土地使 用、城市规划、城市安全保障、城市的环境建设、城市居民的福利、市镇民主建设等方面。

2.2.1 《宪法》对“市”的规定巴西的城市化政策实际上是鼓励集中城市化，反对乡村 居住和工作活动的无序蔓延。

2.2.2 《城市法》对乡村地区建设规划的规定

2.2.3 《土地法》对乡村地区发展政策的规定

2.3 巴西乡村建设管理法规体系的特点

2.3.1 乡村地区的发展格局受土地私有制度的支配巴西原来是葡萄牙的殖民地，葡萄牙统治者在巴西实行的是大陆法系的制度，但是由于葡萄牙作为宗主国采取的主要是奴隶经济和种植园经济发展模式，所以，巴西的乡村地区一直是“封建庄园式”的，乡村地区一直由大地主控制。这一现象直到1964 年颁布《土地法》进行土改后才有所变化。20 世纪80 年代新政府上台后，通过土改，征收了大地主闲置的土地资源分给无地农民，由此才使得巴西乡村发展建设真正迈进了现代文明的门坎。在这之前，土地很难被集中规划使用，居民点散落式布局在巴西非常普遍，这很大程度上阻碍了巴西乡村地区推进集约化的用地经营方式。

2.3.2 乡村发展建设领域的立法相对滞后巴西地广人稀，乡村人口较少，而且分布还很不均衡，未开垦的可耕土地面积大于现有已开垦的可耕土地。但巴西从总体上来看是高度城市化的国家，城市发展建设是整个巴西联邦社会发展关注的焦点，所以在全国社会发展规划中乡村建设规划是附属性的。正因为如此，不论是巴西联邦立法，还是州立法，都是以如何搞好城市发展建设为重点的，在乡村发展建设方面的立法不仅数量少，也没有形成有机联系和统一的整体。总而言之，在乡村发展建设领域，巴西的相关立法比较滞后。

2.3.3 缺乏最基层的乡村规划实施组织目前巴西乡村地区的社会发展主要依靠自发的农业生产合作社和农工联合企业推动，没有最基层的乡村政府机构。依据1988 年宪法的规定，只有满两万居民的地区才能设立具有政治决策和执行功能的“市”政府。在非设“市”的乡村地区，由于没有政府机构，一般的企事业团体根本不愿意也无法有效开展居民点体系整理、村庄生活设施和乡村发展环境改善等工作，很多乡村地区生活不便，缺乏必要的发展规划。

3 对完善我国乡村建设管理法规体系的建议

3.1 高度重视乡村发展建设立法工作

3.2 乡村规划中要明确推进公共服务设施和基础设施项目从印度、巴西这两个发展中国家乡村建设所处阶段来看，其乡村建设仍处于鼓励建设保障乡村生活质量的基础设施的阶段，还没有上升到保护乡村生态环境和乡村聚落景观环境质量层面。这与发展中国家乡村发展所处阶段紧密相关。在印度和巴西，基础设施提供完善与否往往成为乡村发展的关键。

3.3 建设乡村规划信息系统

3.4 加强村庄的自我运行与管理

3.5 通过基层组织，促进乡村地区的土地整备