一、引言

我国在“十二五”规划纲要中明确提出农村公共服务体系的完善是重中之重，特别是要加强农村基础设施的建设与管理。但是当前全国农村基础设施还十分落后，难以满足促进农村经济发展和提高农民生活质量的要求，因而在城乡统筹的背景下，农村基础设施建设的任务十分艰巨。事实上，加快农村基础设施建设与管理，已经成为当下有效推进统筹城乡发展、缩小城乡差距、促进共同富裕的迫切要求，是改善民生、促进城乡区域共同富裕最基本的前提，也是让农村与城市共享改革开放发展成果的具体体现。因此，本文通过对北京市农村地区的实地调查，选择典型村庄进行基层部门人员座谈和入户调研，揭示出农村基础设施存在的现实问题，提出城乡统筹背景下农村基础设施建设与管理的配套措施建议，以期为进一步深化新农村建设和农村基础设施建设与管理体制机制创新提供基本依据。

二、农村基础设施建设与管理存在问题

本研究在相关统计信息公报数据、第二次农业普查资料等整理分析以及访问相关部门的基础上，选择北京市典型村庄于进行了实地勘查、基层管理者访谈和入户调研问卷填写。调研村庄选取考虑了区位、社会经济及设施建设水平。我们共调研了北京市八个区县的19 个村庄，填写了有效问卷787 份。通过实地考察和汇总分析，发现农村基础设施建设与管理还存在一些不容忽视的现实问题。

1.农村地区基础设施的建设管理与首都现代化发展不相协调

当前在我国的城乡规划建设中，基础设施建设与管理的城乡统筹还很不足。以北京市为例，全市农用地占土地总面积的66. 79%，还有3943 个村民委员会; 按照城乡分，2010 年乡村人口占常住人口的14. 04%。从全社会基础设施投资情况来看，非城镇社会基础设施投资仅占总投资额的11. 17%。近年来北京非常重视农村交通、水利设施以及农村地区环境卫生等方面的投入，但是，非城镇的公路、水利、环境卫生的投入仍然低于城镇地区，分别占总投资的43. 67%、40. 45%、39. 92%。非城镇的能源设施、市政设施、公共交通业的投资还很低，分别占总投资的8. 58%、8. 62%、0. 04% ( 2011 年北京市统计年鉴) 。2010 年北京市GDP 总量全国排名第二，城市化发展已经到了城市大力反哺农村的阶段，而从投资来反思规划，可以看出当前城乡规划建设依然还保持着注重城镇地区建设的惯性，这直接导致城镇地区设施建设饱和，重复建设，资金浪费严重，而同时农村地区设施建设资金严重缺乏，现代化程度低。从农村基础设施规划来看，尽管已开始强调村庄规划，但缺乏村庄、乡镇、区县、城市之间的规划协调，往往是将农村地区作为一个独立区域，村庄之间的基础设施规划，除了道路交通较多考虑城乡联系外，其他如污水处理、垃圾处理、能源利用、饮用水等还处于城乡严重脱节状况。农村地区基础设施建设配置水平、标准和管理制度等没有统一，按照首都现代化建设与管理水准来指导农村各项基础设施建设管理的程度还非常有限，导致农村地区与首都现代化发展很不协调，严重影响了首都形象，阻碍了城乡一体化的推进。

2． “民生设施”和“环境设施”建设滞后显示农村基础设施整体水平有待提高

随着新农村建设的快速推进，北京市农村基础设施建设成效十分显著，尤其是在道路交通、电力设施、村庄亮化美化等方面取得了巨大成就，但与农民生活密切相关的“民生设施”以及与环境保护和治理密切相关的“环境设施”的建设还严重滞后。特别是在偏远农村，住房保暖、子女入学、老人就医等设施条件还很差，农民生活质量和水平较低，与大都市核心区现代化风貌极不协调。从入户调研来看，53%的被调查农户对设施建设改造需求最大的是住房重新规划，认为村庄住宅建设混乱，住房面积、建筑质量与风貌等差距太大，居住质量和宜居环境水平低下。有20% 的被访者认为村内道路修建有待改善，因为当今农村农户拥有家庭汽车的比例也不断增大，村内道路过窄、路面破损严重已经影响到家庭汽车通行。还有13%被访者主张应修建文化教育及医疗设施，认为农村缺乏必要的幼儿园、小学及医疗卫生设施、文化娱乐场所等。在与区域发展、环境保护、居民生活等密切相关的环境卫生基础设施方面( 主要包括饮用水、污水、垃圾处理、厕所及家庭能源等基础设施) ，较长时期以来，没有得到切实的改善，不仅影响农民身心健康，而且严重影响农村地区面源、点源污染防治以及村容村貌建设。实地调研结果表明，50%的村庄未全面实现垃圾密闭化收集集中处理，10% 的村庄生活垃圾随意处理，50% 的村庄内污水无序排放，几乎全部村庄无污水处理和雨污混排。有49. 5%的调研农户希望村庄饮用水设施进入市政统一用水系统，27. 4%认为可以打深井建设乡镇统一的自来水系统。有63. 4%的农户认为应该为在村内建设固定的生活垃圾集散点，自行投放到集散点，由专人负责清运; 24. 4% 的农户认为最好放自家门口，不一定村内建设集散点，村里组织专人负责收集和运输。对于污水处理，41. 2% 的农户认为由村建设统一的污水排放设施系统，村内污水统一处理; 33. 3%的农户认为应该由乡镇建设统一的污水排放和处理设施系统。

3． 运营维护不到位致使设施利用效率低下

当前农村基础设施建设与管理仍然还存在“重建轻管”现象，日常维护差，专业化的运营队伍缺失，致使一些设施建成后基本处于无人管理和维护的状态。如太阳能路灯维护、道路修缮与清扫、垃圾箱修缮和垃圾清运、污水处理设施运营与维护、排水管沟清淤等，几乎都没有稳定资金和专业化队伍。由于运营维护不到位，农村基础设施利用效率低下。从实际调研来看主要有以下表现: ( 1) 设施质量差，老化及破损严重。如农村道路，尤其是村庄内部道路，尽管已普遍硬化，但硬化的等级和质量较差，缺乏必要的道路清扫和维护，路面毁坏严重，往往超30%的路面破损率。大多村庄内建有统一排水管沟，但也基本因为管沟老化破旧失修，污物堵塞管沟，致使地面污水横流，在雨季就更为严重。( 2)设施闲置，没有正常运行。在农村地区，由于资金、技术、维护等多种原因，尤其是当前招投标制度，施工单位只负责建设，后期运营维护缺失，使得有的设施建设后不能正常运行，成为“摆设”。比如目前农村还普遍使用旱厕，卫生厕所建设与运行还明显落后。而近几年不断加强农村公共厕所改造和修建，不少村庄建设了卫生厕所，甚至是很好的一类、二类公共厕所，但皆因缺乏维护资金和人员等，往往紧锁厕所大门，或者按旱厕利用和管理。( 3) 缺乏技术指导，设施可持续利用率低。一般来说，在农村基础设施规划和建设中有专业的技术指导，而在后期运营维护中却没有专业化人员负责维护和指导，也没有专项资金，设施不能可持续利用。如北京非常重视生态建设，对水源地保护的力度也大。在密云水库周边，建设了较先进的污水生态处理系统，但是从调查来看，系统利用年限非常有限。还比如太阳能、沼气利用设施，技术指导、设施维护更新也不能到位，利用时间一般仅有几年，很容易被废弃。

4． 农民对农村基础设施规划建设满意度普遍很低

尽管农村基础设施建设显著改善了农村环境，提高了农民生活的现代化水平，但是，受设施建设与农民期望等多方面因素的影响，50%的受访村民对本村基础设施建设不太满意，在设施建设的政务财务公开、农民参与、运行管理方面的满意度普遍很低。在城市化水平较高地区，基础设施建设相对较好，故道路、垃圾污水及其管理满意度水平较高，而饮用水水源及管网维护满意度很低，医疗卫生文化体育设施满意度水平也不高; 在城市化水平一般区域，垃圾污水处理设施及专门化管理满意度相对较差; 在生态涵养的山区，农民对饮用水的满意度很低。从实地调研案例来看，有的村庄仅有几十户，却安装了相对大量的太阳能路灯，投资建设额度非常大，而建后的管理维护费用和人员配备却严重缺失。有一个500 户左右的村庄，政府投资60 万元建设一个太阳能公共浴池，结果是无论收费与否都没有村民前往公共浴池洗浴。由于太阳能利用的维护资金大，技术性强，最终此浴池闲置，既浪费资金也浪费集体建设用地。可见，农村基础设施建设与农民期望还存在一定的偏离，农民参与设施规划和建设程度低，还没有完全实现“以人为本”。

5． 资金短缺导致运营维护长效机制不完善

由于农村基础设施本身特性，造成了一般民间资本不愿投入，主要依靠政府财政拨款，形成了村庄基础设施建设资金渠道单一、总量不足的状况。特别是农村地域广阔，农民住户相对分散，农村基础设施的经济性和外部效应没有城市基础设施显著，致使设施建成后难以形成市场化的经营氛围，维护经费也不易筹集，政府支撑巨大的管护费用也不现实，农民经济收入和管护意识又比较低，致使农村基础设施往往缺乏有效的管护。通过对基层管理者的问卷调查，受访者中有18%的人认为资金短缺是目前农村基础设施建设中最大的问题; 13%的人认为缺乏运维资金，难以支撑基础设施的正常运转; 还有18%的人认为资金渠道多，使用混乱，效果不够理想。再加上基础设施建设基本上执行专款专用，但资金来自不同的上级管理部门，因此给资金使用和建设工程质量监督带来了不便。虽然随着中央“三农”政策的提出，各级政府已不断将政策向农村倾斜，农村投资力度逐渐增大。但在农村基础设施建设与管理中，有效运转的管理机制还很不健全，对建设与管理模式认识不清，谁出资、谁管理、谁投劳不清晰，大多资金主要投在前期建设上，缺乏后期维护管理费用，管护人员往往没有经过专业培训，技术水平有待提高，部分设施( 尤其是供水、供电、污水处理等专业性较强的工程设施) 的管理利用水平较低，相当数量的管护运转费用给基层财政带来很大压力，影响正常运转，缺乏有效引导市场力量参与管护的机制。

二、完善北京农村基础设施建设管理的对策措施

1． 构建城乡统筹的多元化农村基础设施建设模式

笔者认为，在城乡统筹背景下，应当按照基础设施的属性，加快构建以政府为主的多元化建设模式，逐步调整基础设施建设内部分配结构。相对城市而言，农村地区社会经济水平较低。但对于北京市这样的发达城市和地区，城市化进程已经到了城市大力反哺农村的阶段。因此，在一定时期内，农村基础设施建设还应该以政府投入为主，同时积极吸纳社会、企业、民间组织等资金，努力建立政府为主的多元化建设模式 。具体而言，可将农村基础设施建设模式分为以下几种类型: 第一，政府主责型。涉及范围广、规模大的农村大型水利工程、骨干公路、供电网络等设施，以及对于环境保护和治理具有重要意义的基础设施，均具有较强的公共性和较好的外部效益，应由各级政府为作为投资主体和承担主要建设责任，即采取政府主责型建设模式。第二，“政府+企业”建设模式。对于区域性农田水利、道路、供电等设施，以及空间分布分散，或者是受益人口也较为分散的设施，其经营性和公共性较差的设施，应在上一级政府建设和投资基础上，将县域间、乡镇间、村间农村基础设施分别归由市地区政府、县级政府、乡镇政府为主责和主体投资，同时由地方政府主导，积极鼓励企业、民间组织等投入，形成“政府+企业”建设模式。第三，“政府+企业+村集体+村民”建设模式。对于村内道路、供电、自来水、燃气供热、环卫等设施，属于村内部拥有和使用的设施，应由政府给予一定支持，包括在资金上支持村内基础设施建设和改造，在技术上给予指导，在政策上积极鼓励企业、民间组织参与投资建设，允许村民以投资投劳等形式参与建设，即采取“政府+企业+村民集体+农民个体”建设模式。第四，政府补贴的“自建自有”建设模式。对于小范围内的农民家庭或农民个体受益和使用的基础设施，如住宅改造、小型水利设施、沼气、入户设施等，应以农民为主责，政府可一次性给予资金补贴，村集体也可根据经济实力而给予支持，采取“自建自有”建设模式，加快改善村庄民生设施条件。

2． 科学把握投资补贴

方向在农村基础设施建设成效基础上，必须客观认识当前的状况和未来的发展态势，对有限的资金进行合理配置，明确重点，有计划地进行科学投入，以科学地把握投资补贴方向。我们认为，现阶段应当优先关注以下几个方面: 一是要加大“民生设施”投入力度，加快改善农村地区生活条件。重点包括: 根据村庄布局特点，合理规划人畜饮水工程，加快饮用水达标工程建设，尽快解决农村饮用水安全问题; 进一步通过补贴等多种形式实施农村危房改造，提高农民住房质量; 继续推广农村沼气、太阳能利用，加大信息技术、通讯网络工程建设，促进农村地区现代化。二是重视现代农业发展需求的农业设施建设，如标准化农田建设、电力设施改造、农田水利设施重建与改造、村内外道路交通建设等。三是加强“环境设施”建设，提高环境保护和自然灾害防御能力。如江河溪沟的坡面控制性保护和环境整治，垃圾和污水处理系统的改造与构建，泥石流、滑坡、地面塌陷等自然灾害防御设施建设。

3． 建立城乡统筹的多形式运维模式

加强农村基础设施运维管理的一项重要工作就是要明确划定农村基础设施管理的责权范围，强化乡镇村的责任与权利，下放基础设施的管理权和经营权，层层分级负责运营和维护，健全完善“区县统筹、乡镇主抓、村组实施”的工作运行机制。加快基础设施产权制度改革，尤其是加快农村小型基础设施产权制度改革，开放基础设施建设权和运营维护权。在服从乡村统一规划管理的前提下，鼓励采取承包、租赁、拍卖、转让等多种运营维护形式，建立城乡统筹的多形式运维模式。

由于基础设施的区域公共性特点不同，设施的运营维护情况也各异，据此可分为三种运维模式。第一，市政设施运维延伸模式。这种模式主要针对近郊城市化快速推进区域的设施、区域水利工程、电网、骨干公路、道路、环卫设施，其公共性强，或者与城市设施相连通，或者不适合经营，其运营和维护可采用城市基础设施的运维方式，由政府建设专业化队伍和主责部门，可由政府发包采取承包、租赁、股份等形式进行运营维护。第二“村集体+企业+村民”共维模式。这种模式主要针对村内道路、供电、自来水、环卫等设施，因其大多是为村内居民服务，基础设施的外部效应较低，可在地方政府补贴支持下，采取村民集体资金、企业投资参与、民间资本融入、农民投劳来共同承担运营维护费用。第三，自建自管模式。这种模式主要针对那些单个农户受益，以及局部收益、民间组织内部受益等基础设施，如小型沼气、小型水利等设施，因其具有很强的私有性，可采取政府适当予以资金补贴，农户或村庄在自建同时就负责运营维护的资金和劳动力。

4． 形成稳定的专业化队伍和专项资金

我们认为，对农村基础设施的建设与管理过程中，应在积极探索多形式运营维护模式的同时，逐步形成稳定的专业化运行维护队伍。必须不断推进农村基础设施管理机制体制的改革，明确主管部门和主责领导。要积极发挥农民在设施运行维护中的主体作用，加强科技培训和指导，科技人员下乡、下村，参照城市地区设施运行维护水平，制定资金、人员标准，加快建设形成以农民为主的农村基础运行维护的专业化队伍，保障设施的可持续利用效率。同时，加大政策鼓励力度，广泛吸纳社会资金，建立农村基础设施运营维护专项经费。在基础设施规划阶段就要考虑运营管护经费问题，一方面应将其纳入项目总投资，另一方面对于具有明确受益或管理权责的设施，要明确管护经费来源，建立管护经费保障机制。同时，要通过多种方式吸纳社会资金，大力发展农村金融，引导银行贷款、保险基金、社保基金、住房基金等各类资金以借贷方式投入农村基础设施运营。可采取政府补贴形式，提供最低经营收入保证。对于民营企业有能力投资的小型项目，可通过以奖代补的形式鼓励民营企业投资基础设施运维，在一定时期内基础设施运营企业获得的利润可以不交所得税，直接用于滚动发展。此外，村集体可以将累积资金按照一定比例设立基础设施运维专项资金，并积极鼓励农民出资投劳，充分体现农民的主体地位。

5． 努力提升农民的参与度和满意度

针对当前农村基础设施投资建设效果与农民的意愿还存在一定偏差的问题，我们建议，应当切实完善规划建设的运行管理机制，在农村基础设施建设与管理中，真正做到以农民利益为根本出发点。在农村基础设施建设规划编制中，应形成“自上而下”与“自下而上”相结合的供给模式。除了涉及国家长远利益的项目外，应根据农村经济发展的不平衡性，采取问卷调查、农户访谈、村代表会议等，广泛听取当地农民的意见，对农民急需的基础设施要优先投资建设，避免脱离农村实际和需求的形象工程和政绩工程。同时，要加快农村小型基础设施产权制度改革，开放基础设施建设权。以明晰产权为核心，在服从乡村统一规划的前提下，鼓励采取承包、租赁、拍卖、转让等多种形式，或者只要受益范围内的农户通过自筹资金，支持民营机构投入，允许农民自主建设和管理基础设施。要进一步完善“一事一议”制度，充分尊重农民的知情权、参与权、管理权和监督权，切实保障农民权益。在“一事一议”制度实施过程中，必须事先明确所涉及的村民范围，然后由所涉及村民范围内的全体村民共同评议。扩大或缩小所涉及村民范围，都会影响到评议结果与所涉及人员意愿的一致性。

总之，由于历史欠账过大，我国农村基础设施建设与管理还存在许多现实问题，农村地区的建设还将是一个较长期的过程，城乡基本公共服务均等化目标的实现还任重道远。深化研究城乡基础设施建设与管理形势，创新农村基础设施建设与运营维护机制体制，对促进城乡公共服务均等化具有重要意义。

 

来源: 中央财经大学学报2012 年第6 期