宜居城市的保障体系包括自然基础、经济、文化、科技、社会稳定、法律、政策和管理体制等多个方面。在诸多因素中, 自然基础、经济、科技、文化和社会稳定等因素往往是既定的, 很难在短期内有所改变, 但法律、政策和管理体制上的保障却可以相对比较快地提高和完善。综观国内外生态宜居城市的建设案例, 都极为重视这几项保障因素的建设并有详细的分工和实施体系, 具有明确的法律定位的推进和实施机构以及完善的法律条例作为支撑条件。本文将针对重庆建设宜居城市面临的现状从法律保障机制角度进行梳理并提出一定的建议。

一、重庆宜居城市的提出和现状概述

重庆是我国重要的中心城市之一, 国家历史文化名城, 长江上游地区经济中心, 国家重要的现代制造业基地, 西南地区综合交通枢纽。长江和嘉陵江在重庆主城区汇合, 城市依山临水、错落有致, 是我国著名的“山城”和“江城”。

重庆市委市政府因地制宜, 于2007 年提出要将重庆打造成为新型和谐的“宜居城市” , 并首次提出“宜居城乡”的概念。“ 宜居重庆” 的基本要求包括:一是较宽敞的居住条件;二是清静环保的城市环境；三是足够的绿地空间。与此同时, “宜居重庆”还要有较高的文化品位, 延续城市文脉, 体现地域文化,保护历史遗迹, 彰显重庆城市特色, 科学规划建设图书馆、博物馆、科技馆、体育馆等文化娱乐体育设施。

但是由于历史、人口、发展方式等多种因素的影响, 全市生态环境比较脆弱, 生态环境治理进展缓慢, 形势还相当严峻, 这些都将成为重庆市建设宜居城市的障碍, 主要表现在:森林覆盖率低, 绿化难度大;主城区整体绿地覆盖率偏低;城市绿地分布不均匀, 中心城区是绿色量低值区；水土流失严重, 入江泥沙量大；自然灾害频繁, 生态环境破坏较大；耕地资源不足, 人地矛盾突出;移民安置量大, 库区生态环境保护任务艰巨;过去投资力度低, 生态环境建设进展缓慢;城乡发展不平衡;城市区域发展不协调, 未形成产业化规模等。

针对存在的这些问题, 从制度层面进行宜居城市的法律保障机制必不可少, 如果没有一个科学的、长远的、综合的、系统的法律保障体系, 宜居城市的建设将是不完善的。

二、环境保护法律体系

生态环境建设关系到城郊现代农业和城郊环境的改善, 直接影响到重庆主城区功能发挥和重庆直辖市形象。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(2005 年12 月)强调, 要“倡导生态文明, 强化环境法治, 完善监管体制, 建立长效机制, 建设资源节约型和环境友好型社会” 。

(一)重庆市建设宜居城市的环境保护法律体系构成

重庆市建设宜居城市, 可以参考依据的环境保护方面的法律法规、行政法规及地方性法规和规章的规定。

1 .法律

主要包括《中华人民共和国环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《水法》、《野生动物保护法》、《农业法》、《水土保持法》、《文物保护法》、《进出境动植物检疫法》等。

2 .行政法规和规章以及政策要求

主要包括中国21 世纪行动议程———中国人口、环境与发展白皮书;党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》；中共中央、国务院《关于灾后重建、整治江湖、兴修水利的若干意见》(中发[ 1998] 15 号)；国务院《关于印发全国生态环境建设规划的通知》(国发[ 1998] 36号)；《国家生态环境建设项目管理办法》等。

3 .重庆市人大及市政府出台的条例和规章

主要包括《重庆市实施 水土保持法 办法》、《重庆市水资源管理条例》、《重庆市河道管理条例》、《重庆市林业行政处罚条例》、《重庆市绿化条例》、《重庆市义务植树条例》、《重庆市林地保护管理条例》、《重庆市实施中华人民共和国野生动物保护法 办法》、《重庆市长江防护林体系建设条例》、《重庆市土壤监测规程》、《重庆市生态农业建设坡改梯技术规程》等。

(二)法律体系中存在的问题

虽然关于环境保护的法律法规和地方性法规、规章很多, 但是不论是国家制定的还是重庆地方制定的仍然不同程度地存在一些问题, 概括起来包括:环境保护法律体系总体上仍然体现了对“ 人类中心主义”的固守 ；法律法规体系不够健全, 一些相关规定不完善或缺位；环境保护手段单一, 主要采用强制性直接管制手段；立法中设置的执行机制不够合理；部分法律法规之间存在矛盾, 不配套、不协调；重资源开发管理, 忽视相应的生态保护;缺乏资源保护管理的统一协调机制, 行政执法权横向太分散;执法主体缺少监督机制和法律责任追究机制等。

(三)完善重庆市环境保护法律体系的建议

1 .破旧立新, 制定生态宜居的地方性法规

笔者建议重庆市首先应该结合生态文明的特点和要求, 借鉴国外先进环保法的理念和体系进行环境法学的理论创新, 研究一套用法治或环境法律规范人与自然和谐相处的法学理论, 研究确定适应生态文明建设的环境法的先进的指导思想、基本理念、基本原则和调整机制, 制定一套先进的、具有生态法特征的、适应重庆宜居城市建设的环保方面的地方性法规, 包括建立健全排污权交易制度、绿色技术标准、绿色环境标志制度、绿色包装制度、绿色卫生检疫制度、生态税收补偿制度等法规、制度、标准体系,促进重庆生态环境建设的健康发展 。

2 .转变观念并贯彻于环保方面的规划、建设和管理中

应该结合生态文明建设进行环境法治建设。转变立法观念, 促进环境立法的目的、指导思想、基本理念、基本原则和基本制度的生态化。环境立法应该以“维护生态平衡和生态安全” 、建设环境友好型社会、资源节约型社会、“ 促进人与人的和谐相处和生态的可持续发展”为目的。应该强调生态公平、人与自然和谐相处、生态基础制约观等环境法基本理念。坚持生态优先、生态安全第一、生态可持续发展等环境法基本原则。在法律制度方面应该结合生态文明建设逐步建立健全生态区(包括生态市、生态区或县、生态工业园区、生态农业园区、生态社区等)规划、建设和管理制度。

3 .强化执法, 加强普法, 加强监督

在立法的基础上, 要强化环境保护的执法力度,大力开展环境保护的普法教育, 培养公民保护生态环境的法律意识, 创造重庆生态宜居环境建设的优良环境, 同时完善法律监督体系并加大生态环保的法律监督力度, 保证重庆生态宜居环境建设顺利进行。

三、城市规划法律体系

城市规划是科学严谨的, 是中国现代城市建设中值得深思的课题, 要想建设好宜居城市, 必须加强城市规划, 其规划不仅仅局限于将宜居原理应用于城市规划过程中, 而是将其思想渗透于各个方面和部分, 使城市规划宜居化, 也就是既考虑到现今的宜居关系和宜居质量, 又要考虑到城市未来的宜居关系和质量, 以使城市系统持续发展。要做好宜居城市规划设计, 以实现城市的宜居化目标, 并体现不同城市拥有的城市宜居环境、城市文化、城市形象、城市风格的特点和吸引力。

(一)重庆市城乡总体规划与《中华人民共和国城乡规划法》

2007 年国务院批准了《重庆市城乡总体规划(2007 —2020 年)》(以下简称《总体规划》)。重庆要按照建设全国统筹城乡综合配套改革试验区的要求, 在规划区范围内, 实行城乡统一规划管理, 充分发挥城乡规划对城乡统筹发展的先导作用, 引导城乡生产力要素合理配置。加快以都市区为核心的“一小时经济圈”发展, 引导渝东北和渝东南地区协调发展, 逐步缩小城乡差距和地区差距。逐步把重庆市建设成为经济繁荣、社会和谐、设施完善、生态

良好、特色鲜明, 城乡统筹发展的现代化城市。2008 年1 月1 日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》是一部为宜居城市建设“量身定做”的法律, 它在总结先前城市规划法和村庄集镇规划建设管理条例实施经验的基础上, 分别对城市建设规划的制定、实施、修改、监督检查和法律责任作出了规定, 这为我国宜居城市建设规划提供了法律依据, 也有助于克服对宜居城市建设规划的片面认识。重庆市建设宜居城市必须依此为依据, 制定城镇体系规划、城市规划、镇(乡)规划和村庄规划并将之贯彻到详细的、适合本地的实施条例和细则中并予以实施。

(二)完善重庆市城乡规划法律体系的建议

根据《总体规划》和《中华人民共和国城乡规划法》, 重庆编制宜居城市规划具体要做好以下几点:

1 .要坚持以人为本, 创建宜居环境, 改善涉及人居环境的有关领域

《规划法》第一条规定, 为了加强城乡规划管理,协调城乡空间布局, 改善人居环境, 促进城乡经济社会全面协调可持续发展, 制定本法。建设规划工作必须围绕人居环境质量的改善, 统筹安排关系人民群众切身利益的教育、医疗、文化、体育等城乡公共服务设施的规划布局和建设, 将廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小户型普通商品住房的建设目标纳入近期建设规划, 确保城市廉租住房和经济适用住房用地的分期供给规模、区位布局和相关资金投入。根据城乡的实际需要与可能, 稳步推进城市危旧房改造, 改善农村人居环境, 提高城乡居住和生活质量。

2 .完善城乡基础设施体系

《规划法》第二十九条规定, 城市的建设和发展,应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设……统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。城市规划要统筹城乡基础设施体系建设, 加快城乡交通基础设施建设, 建立公路、铁路、民航、水运相协调的综合交通运输体系。坚持公共交通优先的原则, 逐步建立和完善包括轨道交通、大容量快速公共交通在内的公共客运服务系统, 促进城乡公共交通一体化发展, 加强城乡经济联系。统筹规划和建设城乡给水、排水、污水和生活垃圾处理等基础设施。充分重视城乡防灾工作, 加强大型防灾骨干工程和信息系统的建设,建立包括防洪、抗旱、抗震、防地质灾害、消防、人防等在内的城乡综合防灾体系。

3 .加强城市环境综合治理力度

《规划法》第四条规定, 制定和实施城乡规划, 应当改善生态环境, 促进资源、能源节约和综合利用,防止污染和其他公害, 并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。城市规划要加强城乡综合环境治理, 加大环境保护执法力度, 提高污水处理率和垃圾无害化处理率, 切实改善环境质量, 促进城乡可持续发展。要加快旧城有机更新, 重点解决城市建成区特别是中心区开发强度过大、人口密度过高、公共设施短缺、交通拥挤、环境脏乱等问题, 坚决关停或迁移城区内污染严重的项目, 清除违法违章建筑。要促进建筑节能技术和材料的普及推广, 改善城市民用燃料结构, 减少和控制城市大气污染。

4 .加强城市绿化建设, 大力改善城市人居环境

要制定城市绿地系统规划, 严格划定绿化用地面积, 科学安排绿化布局, 加强城市绿化隔离带建设, 形成乔、灌、花、草相结合, 点、线、面、环相衔接的绿地系统。推进城市绿化建设, 必须尊重客观规律,从当地实际情况出发, 宜树则树, 宜草则草。要采取有效措施, 通过增加居住区绿地, 推广屋顶绿化、垂直绿化, 河湖、溪流水体的坡岸绿化, 大幅度提高居住区绿化覆盖率, 居住区内必须设置集中公共绿地, 增加居住区文体设施。重庆市应实行严格的城市绿化管理制度, 切实保证绿化用地, 科学安排绿化布局, 做到点、线、面结合, 以城市绿化和庭园、庭院绿化组成绿化系统, 从而形成绿色保护屏障, 美化城市景观。增加城市中心区的绿地面积, 提高城市绿化水平。严格保护组团隔离绿带和山体绿地, 加强城市绿化工作, 建设山水园林城市。

5 .突出地方本土特色, 规划根植于所在地方

《规划法》第三十一条规定, 旧城区的改建, 应当保护历史文化遗产和传统风貌, 合理确定拆迁和建设规模… …历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用, 应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。宜居城市建设必须充分利用自然基础, 只有充分利用自然基础建设宜居城市, 才能建成真正意义上的宜居城市。要保护好“山、水、城”一体的城市格局和风貌特色, 统筹旧城的保护、改造和新城的发展, 妥善处理历史文化遗产保护与城乡发展建设的关系。加强对大足石刻、白鹤梁、石宝寨、张飞庙等文物保护单位, 以及近现代重要史迹、建筑的保护。加强对磁器口、湖广会馆等历史文化街区, 涞滩镇、中山镇等历史文化名镇(村)的整体保护, 保护好具有历史文化价值的古村落和古民宅。

6 .走节约资源、保护环境的集约化道路, 坚持节流、开源、保护并重的原则

依上述第四条规定, 制定城市规划要用生态建筑原理对居住区进行科学的规划设计, 形成生态建筑与完善的基础设施构成的生活环境以及包括精神文明在内的社会生态系统, 居住区设计规划要坚持合理布局、节能低耗无污染、应用生态技术处理生活排泄物和生活垃圾;要合理安排工业布局和结构调整, 大力发展循环经济。保护好城乡水源地和备用水源地, 提高水资源利用效率, 建设节水型社会。逐步推广使用清洁能源, 推进工业、交通和建筑能。坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划, 严格按照规划提出的各类环保标准限期达标。要重点保护好三峡库区及长江、嘉陵江流域的水体和生态环境, 保护好缙云山、中梁山、铜锣山、明月山等生态走廊, 保障生态环境安全。

四、结　语

建设宜居城市是一个循序渐进的过程, 它涉及城乡不同时空范围的物质与精神各系统层次的方方面面, 既要对现有城乡的物质环境进行有机更新, 又要建设一种合乎生态伦理的文化和社会经济, 从而对整个城乡系统的经济结构、社会结构、文化结构、空间结构等进行根本改造、创新和重构。在建设重庆宜居城市的进程中, 应注意完善和促进环境保护法律系统和城市规划法律系统, 全面建设“宜居城市” 、“山水城市” 、“花园城市”和“生态城市” , 以实现重庆市经济、社会、生态的可持续发展。

来源：西南农业大学学报(社会科学版)第 7 卷第 2 期