【摘要】在总结分析当前我国环境保护制度现状及存在问题的基础上，结合国内外相关经验，提出了建立和完善最严格环境保护制度的政策建议。针对当前生态环境保护中的短板和突出问题，建立和完善最严格的环境保护制度需要围绕生态保护红线目标，加快建立以“源头严防、过程严管、后果严惩”为基础、以“经济调节、公众参与、体制保障”为配套的环境保护制度体系。在源头预防方面，建立符合生态文明建设要求的环境保护目标体系、统计体系与核算制度，建立严格的环境准入制度，将环境质量改善和环境风险可接受水平作为环境影响评价的基本准则等; 在过程严管方面，建立能够充分体现地方政府环境保护工作实绩的领导干部政绩评价考核制度、科学严格的环境污染排放标准体系，以及严格监管所有污染物排放的环境监管和行政执法制度体系等; 在后果严惩方面，推行党政领导干部生态环境审计和终身责任追究制度，建立生态环境损害赔偿和刑事责任追究制度等; 在经济调节方面，建立绿色财税金融制度体系，推动实施排污权有偿使用与交易制度，建立平衡生态产品生产者与受益者利益关系的生态补偿制度等; 在公众参与方面，在法律法规中明确公民环境权利，完善保障公众参与环境保护的信息公开与立法听证等制度; 在生态环境保护管理体制方面，要从上

层建筑入手，理顺生态环境保护管理涉及的顶层重大关系，在中央层面明晰资源、环境和生态三个领域的关系，明确中央和地方财权事权分配，调整环境保护系统内部的管理机构设置。

【关键词】最严格环境保护制度; 现状; 经验; 政策建议

党的十八大和十八届三中全会对加快生态文明制度建设，完善最严格的环境保护制度提出了明确要求。落实这一要求需要总结当前我国环境保护制度的进展，识别存在的问题，在借鉴吸收国内外相关经验基础上，提出未来建立和完善最严格环境保护制度的政策建议。这对于改革和创新环境保护制度，从根源上解决环境保护中存在的突出问题，用制度保护环境，根本上推动生态系统保护和环境质量改善，从而实现生态文明建设和美丽中国宏伟目标具有重大现实意义。

1.当前我国环境保护制度的现状与问题

从20 世纪70 年代开始环境保护工作至今，我国的环境保护制度由无到有，由不严格到逐渐严格，由以命令控制制度为主到以法律、行政、经济手段并用，已经基本形成了以环境法治制度、环境管控制度、环境经济制度等为主体的制度体系。这些制度以《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》为基础，以环境影响评价、“三同时”、排污收费、环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排污许可证、污染集中控制和污染源限期治理等8 项基本制度为框架，近年来又创新、拓展和实施了企业清洁生产审计、环境信息公开、淘汰落后产能、区域限批、总量控制和减排目标责任制等制度。在上述制度中，一些制度的实施取得了很好的效果，对于控制环境污染、改善生态环境起到了重要作用。然而，在一些制度领域仍然存在缺位的情况; 部分制度的实施和执行不到位; 还有一些制度设计不够严格，难以适应当前和未来环境管理的需求。

1.1生态环境破坏违法成本低的问题并未得到有效解决

由环境立法、司法和执法体系构成的环境法治制度不能完全适应当前环境保护新形势需求和生态文明建设目标要求，生态环境破坏者违法成本低的问题没有得到有效解决。

( 1) 环境立法仍然存在缺位，现行环境法律处罚力度偏轻，违法成本低的问题长期没有得到解决。

( 2) 运用司法手段解决环境问题的制度尚未建立，环境民事赔偿法律制度不健全，司法诉讼渠道不畅，生态环境损害难获赔偿。

( 3) 基层行政执行缺乏强制手段，现行法律规定执行不到位，缺乏有效性

1.2环境管控制度执行效率不高且效果不佳的问题依然存在

部分环境管控制度执行效率不高、效果不佳的问题依然存在，针对党政决策者的制度尚未建立，一些制度亟需调整。

( 1) 针对党政决策者的制度不健全，当前的环境保护制度并没有解决指挥棒问题。

( 2) 促进政府与市场、社会良好分工的体制机制存在缺位，政府、市场和公众的关系有待厘清。

( 3) 部分现行制度设计不合理、执行不到位，难以适应当前环境管理和监管的需求，亟需围绕环境管理转型进行调整。

1.3环境经济制度未能充分发挥在环保领域资源配置中的决定性作用

环境经济制度的探索刚刚起步，在基层执行和实施中存在诸多问题，能够充分发挥市场在环保领域资源配置中决定性作用的制度亟待建立。

( 1) 有利于环境保护的环境财税金融体系尚未建立。

( 2) 环境损害成本的合理负担机制尚未形成。

( 3) 现有制度政策之间协调不够、配套措施不足、技术保障不力。

2.建立和完善最严格环境保护制度的国内外经验与启示

“他山之石，可以攻玉”。总结借鉴发达国家以及国内相关部门的实践和经验，有助于决策者少走弯路，制定科学合理的制度和政策，提高制度的实施效果，减少制度的执行和实施成本。

2.1发达国家的经验与启示

由于西方国家的工业化过程较长，大气、水、土壤和重金属等环境问题随着工业化的进程逐步显现，这些国家虽然相继实施了较为严格的环保制度，但由于其环境问题阶段性特征明显，公众对环境问题的认识和对环境质量的要求也是渐进的，环境问题得以在不同阶段通过制度设计分步解决，并未出现“最严格环境保护制度”的概念。然而，发达国家尤其是美国、日本和欧盟环境保护制度演进的经验仍然值得借鉴。

( 1) 最严格环境保护制度的建立和完善是渐进的过程。

( 2) 最严格环境保护制度的建立和完善要以严格的法治为基础。

( 3) 最严格环境保护制度的建立和完善要以环境质量改善为目标导向。

( 4) 最严格的环境保护制度的建立和完善需要制定全面、科学和严格的环境标准体系。

( 5) 最严格的环境保护制度的建立和完善需要环境信息的公开、社会公众的参与和监督。

2.2国内探索最严格保护制度的经验与启示

国内建立和完善最严格管理制度的经验主要在土地保护和水资源管理领域。通过对国土、水利部门和江苏、河北等地方的调查研究，可以得到以下经验启示。

( 1) 最严格环境保护制度的建立和完善需要明确生态保护红线。

( 2) 最严格环境保护制度的建立和完善要以有力的监督考核和监管执法为保障。

( 3) 最严格环境保护制度的建立和完善需要强化技术手段和能力建设。

3.建立和完善最严格环境保护制度的政策性建议

建立和完善最严格环境保护制度既要注重长远，又要兼顾当前的紧迫需要。就当前来说，需要围绕生态保护红线目标，遵循“源头严防、过程严管、后果严惩”的基本思路，以“经济调节、公众参与、体制保障”为配套，优先解决当前生态环境保护制度中的短板和突出问题。

3.1源头严防制度

( 1) 建立符合生态文明建设要求的环境保护目标体系、统计体系与核算制度。

( 2) 围绕生态保护红线，建立严格的环境准入制度。。

( 3) 改革和完善环境影响评价制度。

( 4) 建立重大项目( 政策) 社会风险评估制度，健全社会风险民意沟通和利益诉求机制，强化社会风险化解工作机制。

3.2过程严管制度

( 1) 建立能够充分体现地方政府环境保护工作实绩的领导干部政绩评价考核制度。

( 2) 建立统一公平、覆盖主要污染物的排放许可制度。

( 3) 探索深化以环境容量为基础、以环境质量为导向的总量控制制度。

( 4) 建立最严格的环境排放标准体系。

( 5) 建立严格监管所有污染物排放的环境监管和行政执法制度。

3.3后果严惩制度

( 1) 推行党政领导干部生态环境审计和终身责任追究制度。

( 2) 建立生态环境损害赔偿和刑事责任追究制。

3.4经济调节制度

( 1) 建立绿色财税金融制度体系。

( 2) 推动实施排污权有偿使用与交易制度。

( 3) 建立平衡生态产品生产者与受益者利益关系的生态补偿制度。

3.5公众参与制度

在法律法规中明确公民环境权利，完善保障公众参与、引导和监督的信息公开、立法听证等制度。明确政府、企业和公众等在环境保护中的主体责任，通过建立政府、企业、公众定期沟通、平等对话、协商解决机制，引导公众参与环境保护制度执行的评估和考核。完善环境新闻宣传机制，引导新闻媒体，加强舆论监督。推动社区环境圆桌会议制度，借鉴西方共识会议、环境审议会方式。科学引导民间环保公益组织发展，搭建公众和政府良性互动平台。

3.6生态环境保护管理体制

要从上层建筑入手，理顺生态环境保护管理涉及的顶层重大关系。一是在中央层面，清楚地划分资源、生态和环境三个领域的关系，将资源领域包括其所有、使用和监管作为独立序列，将生态保护和建设如林业建设等作为独立序列，将生态和环境监管整合作为独立序列，监管所有污染物排放、监管生态保护与建设的结果、监管资源开发和利用中的环境影响。二是在中央和地方分工层面，明确事权和财权的分配。中央职能部门负责制定相关制度、政策和标准; 督查地方政府的执行; 督查地方政府所负责的生态环境质量; 协调跨区域流域关系等。地方政府负责具体执行，负责生态环境质量改善和环境风险控制。三是在环境保护系统内部，按照生态环境要素设置内设管理机构。按照“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系，建立独立而统一的环境监管体制，排除地方政府对环境监管和执法的不适当干预。