【摘要】文章在深入分析政府与市场、中央与地方关系的基础上，提出了把强化环境保护的宏观调控、提供环境基本公共服务、加强环境保护市场监管与调节作为政府履责的主要内容。中央政府主要承担环境保护宏观调控与统一环境保护规划和管理、国家级监管能力建设与运行、维护国家环境安全与负责任的大国形象事务、跨区域环境基本公共服务均等化、全国薄弱领域与环节引导支持等环境保护事权，着力构建国家调控、地方负责、政府有为、市场有效的环保事权财权格局。

【关键词】环境保护; 事权财权; 支出责任

合理划分中央与地方环境保护事权，是确定其支出责任的基础。除了各级政府之间尤其是中央与地方政府之间的环境保护事权划分外，应首先明确政府与市场在环境保护中的作用。只有界定好政府的职能和作用，政府不缺位、不越位、不错位，才能使市场在资源配置中发挥决定性作用。中国共产党十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“建立事权和支出责任相适应的制度”、“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”、“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”等相关要求，为明确政府与市场、中央与地方环境保护事权指明了方向。

1.环境保护事权划分存在的问题

事权划分是现代财政制度有效运转的重要前提。我国中央与地方政府事权关系不顺的一个重要原因就在于中央与地方的事权未能合理界定，导致缺位、越位、错位现象严重。

政府与市场关系尚未理顺，政府存在缺位、越位问题。党的十八大报告指出: “经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”。明确环境保护中政府与市场的关系，是明确政府环境保护责任，优化市场资源配置的基础。现行政府事权界定存在一定的“内外不清”、市场与政府职能界定不明确、政府越位与缺位同时存在等问题。政府承担了应由市场去做的事情，财政尚未退出盈利性领域，继续实行企业亏损补贴和价格补贴等方面。导致本应由企业承担的污染治理责任过多地由政府承担，而应当由政府承担的公共需求投入又缺乏资金。

环境保护事权与支出责任划分不清晰，政府间存在错位问题。我国中央地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多支出责任，中央和地方职责交叉重叠、共同管理事项较多。1994 年财政体制改革以来，我国的环境财权出现了从中央到地方，财权和财力层层上收。中央与地方各级政府财权相对稳定，由于环境保护事权划分不清晰，在具体工作中往往形成事权和支出责任下移，能力较低的政府承担了能力较高的政府需要承担的职能，造成政府间职能错位地方财力无力承担的问题，环境保护工作也就难以推进。

跨界治污需求与行政体制不协调，中央宏观调控偏弱。根据《中华人民共和国环境保护法》，我国当前环境管理体系奉行的是属地管理原则，即各级地方政府应对自己所管辖区内的环境质量负责，并要采取相应的治理措施，改善环境。环境管理的属地原则在涉及跨界污染时，很难避免地方政府及地方保护主义的干预，以及对跨界、跨流域治理的被动。中央政府在环境保护工作中宏观调控能力不强，缺乏必要的行政、经济等手段予以调控，在推进跨区域、跨流域重大环境保护，以及环境发展战略、规划、政策、标准的实施中存在难落实、难实施的问题。

2.环境保护中政府与市场的关系

2.1政府与市场在环境保护中的作用

多年来，“经济发展靠市场，环境保护靠政府”成为人们对市场经济和环境保护关系的普遍认识。“经济发展靠市场，环境保护靠政府”强调了政府在环境保护工作中不可替代的地位和作用。但由于政府和市场行为追求的目标和所处的位置不同，在发展经济和环境保护方面都有各自独特的作用和互补的效果，完全依靠于市场来发展经济或完全依赖于政府来保护环境都是不可取的。政府在解决环境问题中有着主导作用，但并非去替代市场，而是为创造和培育市场提供条件。政府应当在由于环境资源公共物品特性造成的“市场失灵”的领域对环境资源配置进行有效干预，以弥补由此带来的效率损失。政府对市场的干预主要通过财政手段直接提供公共产品，或者采用税收、价格等政策引导市场行为，抑或采用管制手段加强环境监督管理。总之，市场能够充分发挥作用的领域，应充分发挥市场的资源配置能力，政府主要在创造市场条件和填补市场失灵所形成的真空这两个方面发挥作用。由此可见，在环境保护中政府与市场并非非此即彼的关系，而是相互补充、互为依托的关系。在环境保护的不同领域，政府与市场发挥的作用和着力点不尽相同，强化一方的作用并非就是弱化和否定另一方的作用。

2.2政府与市场环境保护职能划分思路与原则

根据公共产品的层次性理论和供给效率来划分地方各级政府的职能，确定其事权和支出范围。《决定》中明确提出“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。强调市场在资源配置中发挥决定性作用，并不是否定或弱化政府作用，而是引导和影响资源配置，而不是直接配置资源。凡是市场能发挥作用的领域和事务，应充分让市场实现自我调节。政府在提供基本公共服务的基础上，加强政策、规划、监管等宏观调控，引导市场发展并对市场失灵进行干预和调节，充分发挥市场在资源配置中的作用，构建政府有为、市场有效、互为补充的环境保护政府与市场关系格局。理顺环境保护中政府与市场的关系遵循以下原则:( 1) 效益最大化原则。( 2) 污染者负担原则。( 3) 政府基本公共服务原则。

2.3政府与市场环境保护职能划分

《决定》清晰界定了政府职能和作用，可概括为5 项职能: 即宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境。在环境保护方面，政府的职能重点在三个方面发挥作用: 一是加强环境保护的宏观调控，二是提供环境基本公共服务，三是加强环境保护市场监管与调节。

对企业与社会而言，营利性、以市场为导向的环境保护产品或技术，其开发和经营事权应全部留归企业; 对那些不能直接盈利而又具有环境治理优势的环保投资的企业或个人，政府应制定合理的政策和规则，使投资者向污染者和使用者收费，帮助其实现投资收益。企业作为在市场经济中生产经营活动的主体，是环境污染物的主要产生者。企业首先要根据市场规则进行经济活动，在严格遵守国家环境法规和政策的前提下获取经济利润。企业应承担包括环境污染的风险在内的投资经营风险，不能把治理环境污染的责任转嫁给社会公众，按照污染者付费原则，直接削减产生的污染或补偿有关环境损失。为了降低削减污染的全社会成本，可以允许企业通过企业内部处理、委托专业化公司处理、排污权交易、交纳排污费等不同方式实现环境污染外部成本内部化。但是，无论采取哪种方式或手段，企业都需要为削减污染而付费。此外，按照投资者受益原则，有些企业可以直接对那些可盈利的、以市场为导向的环境保护产品或技术开发进行投资，也可以通过向污染者和使用者收费，实现其对某个环境产品投资的收益。在市场经济中，社会公众应当是法律手段和宣传教育手段的主要参与者，社会公众既是环境污染的产生者，往往又是环境污染的受害者。公众要按照使用者付费原则，在可操作实施的情况下有偿使用或购买环境公共用品或设施服务，如居民支付生活污水处理费和垃圾处理费。

综上所述，市场主要在企业污染治理、农村和农业面源污染防治、机动车污染防治、生态建设与保护、企业环境风险防控等领域发挥作用。政府主要承担环境监管能力建设、污水处理、垃圾处理、安全饮水等环境基本公共服务、环保先进技术试点示范等方面。

3.中央与地方政府环境保护事权划分

3.1划分思路与原则

在政府范畴内，还应明确各级政府的环境事权划分及其投资范围和责任，公共需求的层次性是各级政府环境事权划分的基本依据。按受益范围，公共需求分为全国性公共需求和地方性公共需求。全国性公共需求的受益范围覆盖全国，凡本国的公民或居民都可以无差别地享用它所带来的利益，因而应由中央来提供。地方性公共需求受益范围局限于本地区以内，适于由地方来提供。按受益范围区分公共需求的层次性，不仅符合公平原则，同时也符合效率原则。因为受益地区最熟悉本地区情况，掌握充分的信息，也最关心本地区公共服务和公共工程的质量和成本更好地发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势。此外，应尽可能的减少中央政府与地方政府环境事权的交叉，减少中央与地方政府事权共担的领域，体现国家任务国家干，地方任务地方干的思路。中央与地方政府环境保护事权划分遵循以下原则:( 1) 环境公共物品层次性划分原则。( 2) 职能下放原则。( 3) 政府环境基本公共服务均等化原则。

3.2中央政府环境事权

《决定》提出建立事权和支出责任相适应的制度，要求适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权; 部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系; 区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。

按照《决定》事权和支出责任界定的总体思路，在环境保护事权划分方面，中央政府主要在以下五个方面承担事权: 一是环境保护宏观调控与统一环境保护规划和管理; 二是国家本级环境保护能力建设与运行; 三是维护国家环境安全与负责任的大国形象; 四是跨区域环境基本公共服务均等化; 五是薄弱领域与环节环境保护引导，构建国家调控、地方负责的中央与地方环境保护事权格局。

在环境保护宏观调控与统一环境保护规划、管理方面，中央政府事权主要是全国性的统一规划和政策制定的战略性工作，如统一制定环境法律法规、编制中长期环境规划和跨区域、跨流域重大环境保护规划，建立全国环境质量与污染排放等标准体系，统一进行环境污染治理和生态变化监督管理等。

在国家本级环境保护能力建设方面，中央政府环境事权主要集中在中央本级环境监管能力建设、国家环境监测与监控网络建设等方面。中央本级环境监管能力建设包括直属机构、派出机构、直属站点等环境监管能力建设。国家环境监测网，是为衡量全国环境质量水平布设的相关要素的环境质量监测点位，包括大气、水、土壤、近岸海域、化学品等，建设与运行完全由国家管理。国家环境监测网是总体反映国家环境质量状况，开展预警与考核的重要组成。

在维护国家环境安全方面，中央事权主要为涉及国家环境安全的国际界河保护。在维护跨区域环境安全方面，主要为涉及区域环境安全的跨流域、跨区域重大环境问题评估、重大规划实施与重大项目建设，事权由中央地方共担。

在塑造负责任的大国形象方面，主要为履行国际环境公约，履约项目建设事权由中央与地方共担，中央事权主要为履约行动计划制定、方案编制等组织实施，重点领域环境污染防治技术试点示范引导等。

在环境基本公共服务均等化方面，2005 年十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》要求，要“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”。

在薄弱领域与环节环境保护引导方面，中央政府事权主要体现在到重大领域与技术等示范引导方面，包括重大环保技术、政策、模式等试点示范引导，新型领域及新型环境问题污染防治试点示范引导，以及环保产业发展引导与培育等。

4.中央政府环保投资来源

4.1环境保护宏观管理资金来源

发挥中央政府环境保护宏观调控、建立统一环境保护规则，实施全国环境保护工作管理的相关经费应纳入部门年度预算、重大科技专项等，由财政等部门予以统筹保障。

4.2国家环境监管能力建设与运行中央政府投资来源

国家环境监管能力建设主要包括中央本级环境监管能力建设与运行、国家环境监管网络建设与运行两个大的方面。

4.3维护国家环境安全资金来源

国家环境安全保障项目主要为涉及国家环境安全的国际界河保护、涉及区域环境安全的跨流域、跨区域重大环境问题评估、重大规划实施与重大项目建设、国际环境履约等方面，中央投资要在环保专项资金、预算内基本建设资金中统筹考虑安排。在目前相关专项资金中，将上述有关方面纳入资金支持范围，并予以保障。

4.4环境基本公共服务均等化中央政府投资渠道

基本公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和公共服务。转移支付制度是实现环境基本公共服务均等化的最重要手段，对均等化的公平和效率目标的实现有着重要的影响。要进一步完善转移支付制度，确立环境基本公共服务均等化的转移支付目标，调整财力性转移支付，加大对贫困地区的支持力度，科学界定专项转移支付标准，控制准入条件和规模，用“因素法”取代“基数法”，将环境基本公共服务均等化列入财政转移支付的支持重点。在统筹城乡、统筹区域的背景下进行整体考虑，根据我国经济社会发展的不同阶段，应制定阶段性的环境基本公共服务均等化目标，通过财政转移支付逐步实现均等化目标。中央财政着力解决 省域间环境基本公共服务不均衡问题，安排专项资金或一般性转移支付对地方不能达到环境基本公共服务水平的地区予以支持，以环境基本公共服务提供能力为参数设计专项转移支付或作为一般转移支付的考虑因素之一，保证国家环境意志和地方全国性公共产品的效率。

4.5薄弱领域与环节环境保护引导资金来源

环保产业属于战略性新兴产业之一，属于典型的政策导向型产业，且处于产业发展的初期阶段，政府必要的资金引导将有助于环保产业的迅速健康发展。

环保技术与产品是环境保护工作的基础，为实现环境保护目标提供物质支撑。支持环保先进技术和产品向现实生产力转化，能够有效提高减排效率，改善环境质量，促进环保产业良性发展。

随着环境保护工作的持续深入，环境保护的领域和范围也在逐步拓展，一些新型领域及新型环境问题污染防治工作逐步开展，如农村环境保护等。对于新型领域或新型环境问题，往往缺乏必要的技术，同时缺乏工作开展的积极性，环境保护工作推进存在一定的困难，需要中央环境保护专项资金或者预算内基本建设资金的引导。  

综上，可通过设立专项资金或者中央预算内资金，按照一定的额度予以财政补助，重点对重大环保技术装备、环保产品、重大政策试点示范、环保投融资与环境服务模式创新试点示范、新型领域及新型环境问题污染防治引导给予支持，尤其是重大环保技术装备首台套使用，引导环保产业合理有序发展。