历史文化名城保护，在中国可以说是一个比较新的课题。自1949 年建政到1982 年的30 多年中，除了上世纪50 年代初梁思成先生就北京古城整体保护有过一系列建议以外，再也没有听说过关于“历史文化名城保护”的其他专家建言或政策法律举措。30 年过后，直到1982 年国务院公布首批24 个“历史文化名城”名单，历史文化名城保护概念总算被重新肯定。当时虽公布了保护名单，但人们的认识仍大致停留在一般文物古迹保护阶段，并不见关于历史文化名城保护的具体有力政策或措施。同年颁布的《中华人民共和国文物保护法》就是这一观念水准的体现。此后，各省市地方政府也相继颁布关于历史文化名城保护的地方性法规，认识水准并无明显提高。直到2008 年国务院颁布《历史文化名城名镇名村保护条例》，这一状态才初步有所改变，但仍严重不足。时至今日，有关历史文化名城保护的认识误区依然严重存在，保护措施依然严重无力，有关法律规范依然相当不完善，我们必须对此进行全面反省，筹谋改良之道。这一反省，应该从以下三个关键问题入手：“历史文化名城”保护与一般文物古迹保护到底有什么根本不同？历史文化名城保护立法需要解决哪些最紧迫的问题？目前历史文化名城保护工作的最大困碍何在？本文仅就这三个问题发表一点粗略的看法。对于这样一个宽泛的题目，我们的探讨只能局限于“法律保护”的范围内，暂不涉及其他保护途径。在“法律保护”范围内，我们也只能仅仅针对相关立法改善问题作一点思考和建言。

一、历史文化名城保护目标的法律表述

（一） 关于特定保护宗旨目标

历史文化名城保护，显然不同于通常的文物保护。那么，这一工作，到底是在保护什么？到底要追求什么？也就是说：它不同于或超越于通常文物古迹保护的关键是什么？我们先看看有关法律条文是如何表述的。

1982 年公布的《中华人民共和国文物保护法》（2007 年修订公布）规定：“为了加强对文物的保护，继承中华民族优秀的历史文化遗产，促进科学研究工作，进行爱国主义和革命传统教育，建设社会主义精神文明和物质文明，根据宪法，制定本法。”这里说的虽然只是一般文物保护的宗旨目标，但显然应该间接包含历史文化名城保护的宗旨目标。1999 年颁布的《浙江省历史文化名城保护条例》规定：“为了加强对历史文化名城、历史文化保护区的保护与管理，继承优秀的历史文化遗产，促进社会主义物质文明与精神文明建设，……制定本条例。”2008 年国务院公布的《历史文化名城名镇名村保护条例》规定：“为了加强历史文化名城、名镇、名村的保护与管理，继承中华民族优秀历史文化遗产，制定本条例”“历史文化名城、名镇、名村的保护应当遵循科学规划、严格保护的原则，保持和延续其传统格局和历史风貌，维护历史文化遗产的真实性和完整性，继承和弘扬中华民族优秀传统文化，正确处理经济社会发展和历史文化遗产保护的关系”。这两个法律文件对历史文化名城保护的宗旨目标作了直接表述。

根据这些法条表述，我们大致可以将历史文化名城保护的宗旨目标总结为以下三条：第一，保存传统格局和历史风貌，保存历史文化遗产的真实性、完整性，继承历史文化遗产；第二，弘扬民族优秀传统文化，促进精神文明建设；第三，配合经济社会发展规划，促进物质文明建设。

这三条，一般地说，当然是没有问题的，都是宏大正确的说法。但是，仔细想想也值得反省：第一条的说法，更注重保存先人文明遗迹的物质表现方式，认识层次并不算高，多少有些消极被动的感觉；第二条、第三条则有些急于“古为今用”的功利感觉，似乎一定要换取看得见摸得着的精神文明、物质文明的红利或利润才加以保护。这些说法，归结为四个字，就是“保留”、“利用”。这些说法并没有点到问题的要害。人类对前人文明遗物，泛泛地说要保留、要利用，似乎也没有错。但问题的关键是：为何要保留？不只是因为有眼前的功用才保留。如何算利用？不只是可用于道德建设和经济建设才算利用。

在这三条之外，还有没有更高、更重要、更实在的宗旨目标？我们的法律规范要不要对此作更加准确的表述或阐发？我们觉得有。那就是：第一，充分利用已有的文明财富，充分发挥其服务人类进步的功能，使人类文明进步更能积跬步致千里，减少重复建设和资源浪费。第二，以文明遗产为镜鉴，在对文明遗产的省察中升华人类自身（包括灵魂升华和物质升华）。前人遗产本身就是文明教科书，就是人类行为利弊得失的镜子。人类要在借鉴中升华而不是沉沦。第三，对在宇宙自然中形成的人类文明的虔敬。应该认识到，在特定自然条件中形成的文明现象本身也有生命（包括躯体和灵魂），我们没有权利去肆意毁损或擅自改变。或者说，破坏历史遗产也相当于残害生命有机体。

这三点似乎有点玄虚，无法直接写进法条。但作为法律原则的一定高度或深度的表述，我们应该追求达到这样的层次。我们的意思是，相关保护立法和保护实践，无论如何要有这样的精神境界，低于这样的境界是做不好保护工作的。达到这样精神境界的法律规范才可能自身完整，才可能推动真正全神贯注的保护工作。否则就很可能流于聊备一格，说说而已，虚应故事。

（二） 关于特定保护客体和对象

所谓保护客体，我们理解，主要是指应予保护的价值（功用和意义）。所谓保护对象，就是“历史文化名城保护”具体保护的目标物。两者的关系是：价值通过目标物来体现。

法律规范大致列出了（1）历史文物集中地，历史建筑物集中地，（3）历史上政治经济文化交通军事中心要地，（4）重要历史事件发生地，（5）传统产业集中地，（6）重大建设或工程故地，以及（7）老城格局和历史风貌保持地，（8）地区文化特色和民族特色的存留地等8 个方面。这8 个方面，是入选历史文化名城的条件，其实也就是关于具体保护对象的陈述。但是，对每一个方面的具体对象的保护，并不就等于“历史文化名城保护”。这8 个方面的列举，其实并不完善，没有强调“历史文化”的整体性、有机性。“历史文化名城保护”不同于一般文物古迹保护，它要保护的是一个“历史文化生命整体”，亦即具体地方区域范围内历史形成的某种总体传统、风格、格局、特色、精神。所谓“历史文化”，就是通过上述8 类对象共同承载或体现出来的一种“文化生命体”。如果仅仅理解为保护已经死亡的、静止的、凝固的历史文化物质存在，那可能就错了。关于这一点，我国现有立法并没有表述清楚，从而给人支离、分散、形而下的感觉。而这种零散表述与我国立法的旨趣不高也许正联系在一起。

（三） “历史文化名城保护”相对于“文物古迹保护”的特殊性

一般说来，历史文化名城（名镇、名村）保护，与一般文物古迹保护有显著的不同。名城保护具有整体性、群落性、广延性，与文物古迹保护的单个性、独立性、定量性是有很大不同的。名城保护，要从整体全局出发，而特别注重事前的合理规划保护，讲求整体格局的一致性、连续性。我们的法律文件在这一问题上应该有充分的体现。目前，这一体现显然不足。

二、历史文化名城保护立法亟须解决的关键问题

在“依法治国”的基本理念下，要落实“历史文化名城”保护目标，必须依循法律途径，采用法律手段，而不能只寄望于灵活机动变化着的政策措施。可以说，在法治理念下，历史文化名城保护是一个法律工程。这一“历史文化名城的法律保护工程”大概可以分为“立法工程”和“法律适用工程”两大部分。本文仅先就立法工程，也就是历史文化名城保护的立法任务问题作一个粗略讨论。我们的讨论，先关注以下几个较为紧迫的问题。

（一） 关于保护对象（名单）的确定

如何确定“历史文化名城”保护对象？就是说：哪些城市可以列入保护目录，具备什么条件才能列入保护目录？这是立法首先要解决的问题。

（二） 关于保护规划的民主制定与监督

历史文化名城保护，关键在于保护方案及相关措施科学完善。科学完善的方案一定要通过民主科学的程序，集思广益地完成，而不应该是一个少数人闭门研制的过程。历史文化名城保护规划的编制，不同于一般城市规划。历史文化名城保护规划编制由省、自治区、直辖市的建设主管部门和文化文物主管部门共同负责，其编制依据是《文物保护法》、《城乡规划法》以及经过批准的城市规划总体纲要

（三） 关于保护权责归属及权力范围

历史文化名城保护的权力和责任归属哪些国家机关或其他主体，他们具体可以享有哪些权力（利）或承担哪些责任？这是有关历史文化名城保护立法必须解决的重要问题。

1. 关于保护权责主体。关于历史文化名城保护，谁主要执行保护权力并承担保护责任？

2. 关于保护权责范围。承担保护权责的政府机关，具体有哪些权力和责任？

（四） 关于名城破坏事件的认定及纠劾历史文化名城保护相关法规必须就“破坏事件”的认定及纠劾作出明确具体的程序规定或操作规定。

（五） 关于名城破坏犯罪及案件管辖权关于历史文化名城破坏的犯罪行为，包括两个方面：一方面是管理者渎职怠责行为;另一方面，是相关公民法人的破坏行为。

三、完善法定督纠机制是历史文化名城法律保护的关键

目前历史文化名城保护工作的主要困境在于：第一，主管部门管理不力，包括事前监视预防

不力、事后督责补救不力、对严重破坏行为处罚不力。这些不力，究其原因，一是主观原因，即责任心弱；二是客观原因，包括执法权太小而无法摆脱更大权力干预。第二，民意机关及代表参与无门。第三，社会力量参与无门。第四，破坏行为法定责任太轻。

（一） 关于主管部门管理不力的问题首先是主管机关不明确的问题，前文已述。

（二） 关于民意机关及代表参与无门的问题国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》没有规定中央和地方人大及代表参与监督历史文化名城保护的问题。条例制定者也许认为，属于立法机关或国家权力机关的事情，不应由国务院颁布的行政法规来规定。要解决，必须通过更高层次的立法。民意代表机关参与监督，的确是改善历史文化名城保护工作的关键。一方面，地方政府本来就应该向地方人大负责，民意机关本身对地方政府有督责的权力。只有受到人大督责，政府才可能更加尽职尽责；主管机关懈怠权责、监管不力的情形才会有所减少。另一方面，人民代表来自民间，对历史文化名城常有更强烈的认知和更强的保护意识。同时，他们也有着广泛的社会信息渠道和专业知识基础，很多人也确有问责监督的责任感。赋予他们在名城保护问题上的正式质询、调查、问责、纠弹的权力，更有利于防患未然，

有利于保护目标的实现。

（三） 关于社会力量参与的问题社会力量是参与历史文化名城保护的一个关键力量。社会力量参与应包括三个方面力量的参与。首先是政协委员的参与。其次是新闻媒体的参与。

第三是公民参与，其实这是社会力量参与中最为重要的参与。除了破坏事件中私人权益直接

受损的公民或法人可以直接依现行法律提起民事诉讼、行政诉讼和提起刑事控告以外，一般公民（未有直接权益受损者）参与名城保护的最好方式，就是公益诉讼。因此，应该立法授权任何公民提起“公益诉讼”，也就是让任何公民就历史文化名城破坏事件、环境污染和资源破坏事件享有“公益诉权”。

（四） 关于文化名城破坏行为的法律责任问题现行的《历史文化名城名镇名村保护条例》虽然有些相关法律责任的规定，但是总感觉责任太轻，不足以禁阻违法。