全面依法治国是“四个全面”的战略思想和战略布局要求之一，也是促进社会公平正义、维护社会和谐稳定的根本要求。落实到历史文化名城保护，就是要持续推动地方法规、规章及其配套政策建设，以法治方式将名城保护工作全面纳入法治化、规范化轨道。苏州在30 多年的历史文化名城保护历程中，在依法保护方面取得了较多的经验，目前已形成相对完善的法规体系。苏州城始建于公元前514 年，最初是春秋吴国的都城，由伍子胥“相土尝水、象天法地，造筑大城”，周围四十七里，建城后虽屡有兴衰，但迄今2500 余年城址未变。历经发展，至唐宋苏州城水陆并行的双棋盘格局便已形成，北宋《平江图》展示了当时的城市布局和风貌：稠密的河道纵横交织成方格网，大量的桥梁穿越其间，街巷与河道紧邻和平行。改革开放以来，苏州古城的保护逐渐成为政府、专家学者、社会公众的共识，古城保护理念经历了从点到面，再到“全面保护”的演进过程。进入新世纪后，随着苏州整体社会经济转型发展、城市行政区划的优化调整，古城在城市结构中的职能得到进一步优化，整体保护的效果越发明显。同时，在国家、省相关法律法规的基础上，结合苏州自身的特点制定了相应的地方条例、办法和规定，为名城保护规划的实施提供了法律保障。

1 由政策主导转向法治引导

苏州对于名城保护的法制和制度建设，经历了从无到有再逐步完善的过程，保护逐渐迈向系统化、大众化、法制化阶段，这期间政府的角色也开始逐渐由项目的直接参与者逐渐过渡为城市的监管者，从微观运作走向宏观调控。

1.1 政策引导为主阶段（1978 ～ 1992 年）

中国名城名城保护案例与技术创新自改革开放至1990 年代初期，特别是1982 年国务院首批公布苏州为全国24座历史文化名城之一以来，苏州的历史文化保护主要是在政府决策的指引下通过规划引导进行的。

1.2 法规体系初步形成阶段（1993 ～ 2000 年）

这一时期，从国家到地方都开始重视历史文化保护的法制建设。1993 年4 月，国务院批准苏州市为“较大的市”，使得苏州开始拥有地方立法权。

1.3 法规体系逐步健全阶段（2001 ～ 2011 年）

这一阶段，古城保护的概念进一步拓展，更加整体、全面的保护业已形成，名城保护的法制体系逐步健全。特别是地方法规、部门规章、地方性规章和规范性文件等同步推进，出台或修编了大量有关古城保护的相关法规，其中比较重要的有《江苏省历史文化名城名镇保护条例》、《苏州园林保护和管理条例》等地方法规，《城市紫线管理办法》等部门规章。

1.4 法规体系补充完善阶段（2012 年至今）

在这一阶段，随着行政区划的调整，原有的一些法规、规章和规范性文件面临着覆盖面的变化问题，还有一些规章需要升级为地方性法规。

2 多层次互补的名城保护法规体系

我国的立法结构是采用复合多级立法，根据《中华人民共和国立法法》，现行法律体系包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，部门规章和地方政府规章。历史文化名城保护立法体系同样遵循这一模式。

总体来看，苏州目前现行的与名城保护相关的法规体系，根据其立法的对象及其目标的不同，以“两法一条例”为基础，大致可以将其分为5 个类型：城乡规划法规体系、文物保护法规体系、名城名镇名村保护法规体系、配套保护法规体系和行政处罚法规体系。

2.1 名城保护的城乡规划法规

以《中华人民共和国城乡规划法》为母法，江苏省、住房和城乡建设部、苏州市及其职能部门先后针对自身区域或部门的管理要求制定了相应的法规和规章。由于城乡规划的相关立法覆盖面极广，包含城乡规划的各个方面，而历史文化保护问题仅是城乡规划系统中的局部问题，因此主要的上位法律和法规中对于历史文化保护问题的阐述一般都比较模糊，只做一些原则性的规定。

2.2 名城保护的文物保护法规

关于文物保护方面的法律和法规比较完善，相关的法规和规章都以《中

华人民共和国文物保护法》作为母法，目前已先后经过了5 次修订，其中“不可移动文物”部分，重点是针对各级文物保护单位，以及与历史文化名城、名镇、名村等相关的管理规定。与《文物保护法》相配套的《文物保护法实施条例》，

以及省、市所出台的地方性法规具有更强的针对性，关注的重点都是“不可移动文物”部分，既涵盖了历史文化名城、历史文化街区、村镇问题，也涵盖了各级文物保护单位的相关规定。主要包括《江苏省文物保护条例》、《苏州市文物保护管理办法》、《苏州市地下文物保护中国名城名城保护案例与技术创新办法》、《大运河遗产保护管理办法》等。此外，还有一些与文物保护相关的派生法规和规章，如《考古发掘管理办法》等，共同构成了针对世界遗产、各级文物保护单位、古建筑保护的法规体系。

2.3 名城名镇名村保护法规

2008 年国务院颁布的行政法规《历史文化名城名镇名村保护条例》是名城名镇名村保护的重要基础。江苏早在2002 年就颁布了《江苏省历史文化名城名镇保护条例》，对于江苏省的历史文化名城名镇名村起到了很好的指导作用。2003 年的《苏州市历史文化名城名镇保护办法》对于规范苏州市域范围内的名城名镇名村保护起到了重要作用。随着时代的发展，立法工作逐步深入，2014 年开始生效的《苏州市古村落保护条例》即是针对古村落保护的最新立法。

2.4 名城保护的配套法规体系

名城保护的配套法规是在对城乡规划和文物保护法规体系下，对某些更加具体的保护目标制定的具有更强针对性的法规、规章和规范性文件。按照不同的保护对象，这些法规的类型大致可分为非物质文化遗产、风景名胜区、园林、古树名木、古建筑、河道、世界遗产、历史文化保护区的消防安全等八个专项保护内容。非物质文化遗产在国家、省、市级层面均有立法，江苏省、苏州市层面也有相应的规章制定包括《江苏省非物质文化遗产保护条例》、《苏州市非物质文化遗产保护条例》，已形成比较完善的立法体系。对于风景名胜区，在在国家、省、市级层面均有立法，如《风景名胜区条例》、《江苏省风景名胜区管理条例》、

《苏州市风景名胜区条例》，但目前仍缺乏相配套的地方规章和规范性文件的细化。

2.5 名城保护的行政处罚法规

行政处罚的法规建设主要是以《中华人民共和国行政处罚法》作为母法，相应的地方性法规和部门规章主要依据该法律制定。在苏州地方立法方面，主要是针对城市违法建筑的拆除问题进行了立法，包括2000 年的《苏州市人民代表大会常务委员会关于拆除违法建筑的决定》及2004 年的修正决定、《苏州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》。在部门规章方面，国家文物局、住房和城乡建设部针对文物管理、城乡规划违法违纪行为等做了相应的处罚规定，《文物行政处罚程序暂行规定》和《城乡规划违法违纪行为处分办法》。

3 苏州名城保护及其立法成效

苏州古城保护的经验说明，因规划在管理实践中的约束力不足，要使名城保护规划真正落到实处，相应的规划管理要求必须及时上升到法律和规章层面，使保护规划成为具体的制度，用制度来约束名城保护管理的行为，才能保障古城持续健康的发展。自1993 年苏州开始拥有立法权开始，在国家、省相关法律法规的基础上，结合苏州自身的特点制定了大量的地方法规、规章和规范性文件，确保了保护的法制化、规范化。目前，直接与古城保护相关的地方性法规、政府规章、规范化文件共有28 件，其中城乡规划方面有4 件、文物保护方面5 件、名城名镇名村方面8 件、配套保护方面8 件、行政处罚3 件，此外还有一大批间接与古城保护相关的法规、规章和文件，构建起了相对完善的名城保护法规体系。目前，第五版的《苏州历史文化名城保护规划（2013-2030）》已经获批，这一版保护规划结合了当前国际和国内名城保护领域最新的研究成果，也是在行政区划调整之后完成的，尽快将这一规划中的重要思想上升为地方法规正成为苏州历史文化名城保护的当前任务。